WTO czeka na zmiany

W obliczu przedłużającego się kryzysu Światowej Organizacji Handlu (World Trade Organisation - WTO) Unia Europejska ogłosiła propozycję reformy tej instytucji. Kryzys spowodowany jest impasem w negocjacjach wielostronnych w ramach rundy WTO z Doha, które rozpoczęły się w listopadzie 2001 r. Źródeł takiego stanu można upatrywać m.in. w dynamicznym rozwoju gospodarek zaliczanych do grona krajów rozwijających się (tzw. gospodarek wschodzących) i próby zmiany układu sił w stosunkach handlowych na taki, który w większym stopniu odzwierciedlałby nową sytuację gospodarczą na świecie. W związku z tym celem rundy WTO z Doha stała się modyfikacja lub przyjęcie nowych reguł handlu, które pozwoliłyby krajom słabiej rozwiniętym na odnoszenie większych korzyści z wymiany międzynarodowej. Brak wiążących porozumień w ramach rundy spowodował pojawienie się coraz wyraźniejszych postulatów reformy WTO. Oprócz UE o modernizacji mówiły również Stany Zjednoczone. UE pojęła w tej sprawie wstępne konsultacje z USA, a także z Japonią, Chinami oraz partnerami na forum G-20.

Podstawowe pytanie, jakie pojawia się w kontekście UE i jej relacji z WTO brzmi, w jaki sposób Unia może przyczynić się do pokonania impasu w ramach wielostronnych negocjacji i ożywienia działalności organizacji? W UE panuje przekonanie, że wielostronne porozumienie kończące rokowania rundy z Doha byłoby pożądane i korzystne dla państw europejskich. Dlatego fiasko długoletnich negocjacji ma negatywny wpływ na wielostronny system handlu, a także na UE i jej państwa członkowskie. Dobrze funkcjonująca i wpływowa organizacja mogłaby dać impuls do wzmocnienia Unii i rozwoju bilateralnych stosunków z partnerami zagranicznymi. W interesie Unii leży zatem zwiększenie skuteczności WTO. Po pierwsze dlatego, że Europa pozostaje głównym orędownikiem prowadzenia wielostronnych negocjacji handlowych, po drugie, jest to szansa na dokończenie reformy wspólnej polityki rolnej (WPR) i po trzecie - UE spodziewa się uzyskać korzyści wynikające z dalszej liberalizacji wymiany handlowej w dziedzinie towarów, usług, praw własności intelektualnych czy przepływu kapitału.

Zasady i reguły działania WTO

WTO jest międzynarodową instytucją zajmującą się tworzeniem oraz nadzorowaniem przestrzegania przez państwa członkowskie zasad i reguł handlu międzynarodowego. Akceptowane i stosowane przez wszystkich członków WTO regulacje mają służyć rozwojowi wolnego i sprawiedliwego systemu. W związku z tym głównym zadaniem organizacji jest dążenie do liberalizacji handlu międzynarodowego, co oznacza zmniejszanie lub znoszenie barier taryfowych i pozataryfowych, które zakłócają wymianę handlową. Organizacja rozpoczęła swoją działalność 1 stycznia 1995 r., do listopada 2018 r. należały do niej 164 państwa. Jej poprzedniczką była instytucja funkcjonująca pod nazwą Układ Ogólny w sprawie Taryf Celnych i Handlu (General Agreement on Tariffs and Trade, GATT), powołany został w 1947 r. i pełniący rolę organizacji zarządzającej międzynarodowym systemem handlu przez przeszło 47 lat.

Oprócz funkcji regulacyjnej WTO pełni rolę forum negocjacyjnego, na którym wszyscy członkowie prowadzą rozmowy dotyczące różnych dziedzin wymiany handlowej. Decyduje zasada konsensusu, co oznacza, że porozumienia przyjmowane są w momencie, gdy państwa członkowskie WTO nie zgłaszają formalnego sprzeciwy wobec danej sprawy. Rokowania przebiegają w taki sposób, że państwa wzajemnie udzielają sobie ustępstw (tj. koncesji) dotyczących np. obniżenie stawek taryfowych na towary przemysłowe czy zniesienia ograniczeń ilościowych na produkty rolne.

Podstawą działania WTO są regulacje handlowe. Są to przepisy, które państwa członkowskie zobowiązały się wdrożyć i przestrzegać w stosunkach handlowych. Zdecydowana większość regulacji jest wynikiem uzgodnień wynegocjowanych podczas rundy urugwajskiej GATT (1986-1994), kiedy to również podjęto decyzję o powołaniu WTO. Wszystkie wiążące postanowienia wówczas podjęte podpisane zostały na spotkaniu ministerialnym w Marrakeszu w kwietniu 1994 r. W konsekwencji, oprócz przepisów regulujących obrót towarami zawartych w umowie GATT, do systemu regulacji WTO dołączono przepisy związane z handlem usługami (General Agreement on Trade and Services, GATS), a także reguły dotyczące handlowych aspektów praw własności intelektualnej (Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPS). Ponadto w ramach WTO obowiązują jeszcze inne porozumienia wielostronne, które regulują ściśle określone dziedziny związane z handlem międzynarodowym. W sumie funkcjonuje około 60 umów i decyzji. Oprócz tego istnieją tzw. porozumienia fakultatywne, które nie są obligatoryjne dla członków WTO. Należą do nich m. in Porozumienie w sprawie handlu samolotami cywilnymi (Agreement on Trade in Civil Aircraft) czy Porozumienie w sprawie zakupów rządowych (Agreement on Government Procurement). W ramach negocjacji rundy WTO z Doha spodziewano się przyjąć kolejne porozumienia, jednak wbrew ambitnej agendzie rokowań, do tej pory udało się jedynie przyjąć Porozumienie w sprawie ułatwień w handlu (Trade Facilitation Agreement, TFA).

W czasie rundy urugwajskiej GATT uczestnicy rokowań zdecydowali, że porozumienia wielostronne WTO będą obligatoryjne dla wszystkich członków organizacji. Przyjęto także podejście oparte na formule single undertaking, co oznaczało, że uzgodnienia podjęte podczas różnych etapów negocjacji nie były wiążące dla państw, jeżeli nie zostały osiągnięte wszystkie najważniejsze porozumienia. W przeciwieństwie do okresu GATT nowe podejście polegało na tym, że wszystkie umowy wielostronne miały dotyczyć wszystkich członków WTO. Wyjątkiem były po pierwsze listy zobowiązań i wykazy ustępstw, które państwa członkowskie przedkładały w momencie przystępowania do organizacji. Drugim odstępstwem od stosowanie zasad i regulacji WTO pozostają reguły preferencyjnego traktowania krajów rozwijających się w ramach Generalnego Systemu Preferencji (General System of Preferences, GSP). W ramach WTO regulacje te przyjęły nazwę systemu specjalnego i wyróżniającego traktowania krajów rozwijających się (special and differential treatment, SDT).

Fundamentem działania wielostronnego systemu handlu pod auspicjami WTO są zasady. Są one integralnym elementem wszystkich porozumień wielostronnych WTO. Najważniejszą z nich jest zasada niedyskryminacji, która zakłada równe traktowanie wszystkich partnerów handlowych. Istotą tej zasady jest klauzula największego uprzywilejowania (KNU), która oznacza automatyczne rozszerzenie korzyści handlowych - wynikających na przykład z obniżenia barier celnych - na wszystkich uczestników handlu. Z kolei na podstawie klauzuli narodowej zakłada się równe i niedyskryminacyjne traktowanie importowanego produktu oraz usługi. Podstawą działania WTO jest także zasada wzajemności, która oznacza równość korzyści i ustępstw. Ponadto organizacja pełni ważną funkcję w sferze rozstrzygania sporów handlowych między członkami. Państwo, które dopuściło się naruszenia zasad i reguł może zostać pociągnięte do odpowiedzialności w ramach postępowania sądowego, działającego na podstawie Uzgodnienia ws. zasad regulujących rozstrzyganie sporów (Dispute Settlement Understanding – DSU). Mechanizm rozstrzygania sporów jest obligatoryjny dla stron i ma charakter rozjemczy, co oznacza, że w każdym przypadku dąży się do pozytywnego rozwiązania konfliktu handlowego.

Propozycje UE

Bezpośrednim powodem zaangażowania UE na rzecz reformy WTO były unilateralne działania podejmowanie przez niektórych członków - przede wszystkich chodziło USA i Chiny. Obie rywalizujące ze sobą potęgi gospodarcze są odpowiedzialne za działania, których skutki mogą prowadzić do destabilizacji międzynarodowego systemy handlu. Oba państwa oskarżają się wzajemnie o łamanie zasad WTO i działanie na szkodę stron trzecich. Jeśli chodzi o Stany Zjednoczone, to wprowadzone w marcu 2018 r cła na import stali i aluminium początkowo nie były skierowane przeciwko UE, Kanadzie i Meksyku. Jednak od 1 czerwca 2018 r. cła objęły wszystkich partnerów handlowych USA. To uruchomiło kroki odwetowe. W odpowiedzi na działania administracji prezydenta Donalda Trumpa Unia Europejska, Kanada, Chiny, Meksyk i Turcja nałożyły cła na amerykańskie towary o całkowitej wartości ponad 24 mld USD. UE zapowiedziała nałożenie kolejnych stawek celnych w wysokości 10-50 proc. na import produktów amerykańskich. Oprócz tego UE, Kanada i Meksyk wszczęły postępowanie przeciwko działaniom USA w ramach mechanizmu rozstrzygania sporów WTO.

W przypadku Chin za najbardziej niepokojące Unia Europejska uznała praktyki podejmowane przez chińskie przedsiębiorstwa państwowe na rynkach międzynarodowych. Przede wszystkim chodziło o wsparcie rządowe przekazywane za pośrednictwem firm państwowych i negatywne skutki, jakie mogło to wywołać na procesy produkcyjne i wydajność przedsiębiorstw, a także warunki konkurencji międzynarodowej. Ponadto sporym problemem dla zachodnich przedsiębiorstw była praktyka wymuszania transferu technologii od zagranicznych firm w zamian za dostęp do chińskiego rynku. Co więcej chińskie podmioty gospodarcze korzystają z szeregu preferencji handlowych przysługujących krajom rozwijającym się. Biorąc pod uwagę znaczenie i rolę Chin w gospodarcze światowej wykorzystywanie tego rodzaju specjalnych reguł przez władze chińskie WTO budzi otwarty sprzeciw, nie tylko w UE.

Przykłady zachowania USA i Chin mogą prowadzić do eskalacji działań odwetowych, co z kolei zagroziłoby stabilności wielostronnego systemu handlowego. Dlatego celem UE stało się zwiększenie skuteczności działania WTO w trzech zasadniczych obszarach:

1. aktualizacji przepisów WTO,
2. wzmocnienia roli monitorującej organizacji oraz
3. usprawnienia systemu rozstrzygania sporów WTO.

Ad. 1. Najpilniejszą potrzebą jest odblokowanie funkcji negocjacyjnej WTO i związanej z nią bezpośrednio funkcji regulacyjnej. Ze względu na przedłużające się rokowania w ramach rundy z Doha obie funkcje zostały znacznie osłabione. W proponowanej przez UE reformie wymienia się m.in. zaostrzenie dyscypliny w ramach Porozumienia w sprawie subsydiów i środków wyrównawczych (Agreement on Subsidies and Countervailing Measures - SCM). Przepisy SCM zawierają regulujące dotyczące m.in. wykorzystanie subsydiów przemysłowych. UE proponuje zwiększenie dyscypliny w tej dziedzinie i ograniczenia szkodliwych praktyk wynikających z rozbudowanej działalności przedsiębiorstw państwowych. Głównym powodem niepokoju jest sytuacja, w której przedsiębiorstwa publiczne same udzielając sobie subwencji. Celem zmian jest zatem przyjęcie bardziej precyzyjnych przepisów dotyczących zakresu, sposób udzielania wsparcia, a także obliczania skali subsydiowania przedsiębiorstw.

W kontekście aktualizacji przepisów WTO postulat zgłaszany przez UE dotyczył także modyfikacji systemu specjalnego i wyróżniającego traktowania krajów rozwijających się (SDT). Mechanizm ten ustanowiony został w latach 60. XX w. przez kraje wysoko rozwinięte dla krajów rozwijających się w celu umożliwienia tym ostatnim uczestnictwa w systemie handlu międzynarodowego na preferencyjnych warunkach. Przepisy miały przede wszystkim pomóc krajom mniej rozwiniętym dostosować swoje ustawodawstwo i praktykę do reguł GATT, a potem WTO. Dotyczyły one przede wszystkim preferencyjnego dostępu do rynku, dłuższych okresów przejściowych na przyjęcie porozumień WTO, a także wsparcia technicznego. Z formalnego punktu widzenia sytuacja ta prowadziła do nierównego traktowaniu państw, bowiem pozwalała na utrzymywanie preferencyjnych instrumentów ochrony rynku przez część krajów członkowskich, co było niezgodne z literą wielostronnego porozumienia. Jednak największe kontrowersje budziła kwestia dostęp do systemu SDT dla państw zaliczanych do tzw. gospodarek wschodzących. O ile korzystanie z SDT przez państwa najniżej rozwinięte (Least Developed Countries, LDCs) nie budziło większych zastrzeżeń, to spore wątpliwości odnosiły się do takich krajów jak Chiny, Indie czy Brazylia. Prawo do korzystania z reguł SDT ma ponad dwie trzecie członków WTO zaliczanych do grupy krajów rozwijających się.

Ad. 2. Wzmocnienie roli monitorującej WTO należy do najważniejszych czynników decydujących o zwiększeniu skuteczności działania organizacji. Do głównych postulatów UE w tym obszarze należą:

• poprawa stanu notyfikacji działań podejmowanych przez państwa członkowskie w zakresie własnej polityki handlowej. UE zaproponowała, aby dla państw niżej rozwiniętych, które nie są w stanie dotrzymać terminów zobowiązań notyfikacyjnych, zorganizować dodatkową pomoc techniczną. Z kolei dla członków, którzy systematycznie uchylają się wypełnienia obowiązku notyfikacyjnego, wprowadzić sankcje. Przykładem może tu być np. publiczna krytyka państwa lub blokowanie nominacji na kierownicze stanowiska w organach WTO.
• zwiększenie skuteczności działania rad, komitetów i innych grup tematycznych WTO w celu usprawnienia codziennej pracy organizacji. UE zaproponowała ograniczenie działania niektórych komitetów i grup, które ze względu na wyłączenie określonych dziedzin z głównego nurtu negocjacji straciły rację bytu. Chodzi tu np. o grupy robocze w sprawie tematów singapurskich.
• Wzmocnienie Mechanizmu Przeglądu Polityki Handlowej (Trade Policy Review Mechanism, TPRM). Jest to narzędzie pozwalające na regularne dokonywanie przeglądu polityki oraz praktyk handlowych poszczególnych członków WTO, a także ich wpływu na funkcjonowanie wielostronnego systemu handlu. Unia zaproponowała wprowadzenie ewaluacji polityki państwa członkowskiego pod względem wywiązywania się z obowiązku notyfikacji.

Ad. 3. Ostatni z postulatów UE dotyczył usprawnienia systemu rozstrzygania sporów. Z biegiem lat coraz bardziej ujawniały się negatywne elementy mechanizmu, który na początku działania WTO uznawany był za jeden z najbardziej skutecznych. Przede wszystkim chodziło o przedłużające się procedury przed organami WTO i brak ostatecznych rozstrzygnięć. Mechanizm WTO odnosi się do wszystkich kwestii spornych, które dotyczą stosowania regulacji WTO zawartych w porozumieniach wielostronnych, tzn. handlu towarami (GATT), usługami (GATS) oraz prawami własności intelektualnej (TRIPS). Do głównych organów rozstrzygania sporów należą panele (zespoły orzekające), Organ Apelacyjny (Appelate Body – AB) oraz Rada Generalna, która jest organem politycznym i zbiera się w miarę potrzeby, występując pod nazwą Organu Rozwiązywania Sporów (zmienia nazwę przy rozstrzyganiu sporów na Dispute Settlement Body - DSB)

Bezpośrednim powodem wystąpienia przez UE z postulatem zwiększenia skuteczności procedur rozwiązywania sporów była decyzja administracji USA o zablokowaniu nominacji nowych członków organu odwoławczego (AB). Sytuacja taka grozi całkowitym paraliżem pracy organu ze względu na niewystarczającą liczbę członków AB do prowadzenia procedury. W przypadku braku sprawnie działającego AB każda strona w sporze może próbować zablokować przyjmowanie orzeczeń panelowych przez odwoływanie się do procedury apelacyjnej. Podstawowym organem orzekającym jest panel. Jeżeli jednak strony w sporze nie zgadzają się z jego orzeczeniem zawartym w raporcie końcowym, to mają prawo odwołać się do Organu Apelacyjnego. Organ orzeka w składzie trzyosobowym. Jego praca jest poufna i kończy się wydaniem raportu, który ostatecznie stanowi rozwiązanie sporu. To oznacza, że decyzje AB są wiążące dla stron w sporze, które muszą dostosować się do jego zaleceń.

Blokada nominacji do Organu Apelacyjnego przez USA posłużyła UE do zaproponowania własnej wersji reformy mechanizmu rozwiązywania sporów. Postulaty przedstawione przez stronę unijną nawiązują w dużej mierze do zastrzeżeń, jakie administracja USA kierowała w stosunku do procedury apelacyjnej. Wiązały się one przede wszystkim z brakiem niezależności AB oraz nieskutecznością działania organu. Do najważniejszych propozycji UE należą:

• przyjęcie ścisłych ram czasowych dla procedury apelacyjnej, co oznacza wprowadzenie zapisu o braku możliwości przekroczenia 90 dni chyba, że za porozumieniem stron w sporze;
• zwiększenie liczby członków AB do 9 (obecnie jest to 7 osób nominowanych przez Organ DSB);
• zatrudnienie członków AB w pełnym wymiarze godzin;
• uściślenie przepisów przejściowych dotyczących członków AB odchodzących ze stanowiska;
• uzasadnienie, że zamawiane przez AB opinie doradcze są potrzebne i niezbędne do rozwiązania sporu;
• rozstrzygnięcie kwestii traktowania orzeczeń AB jako precedensów w systemie WTO;
• wydłużenie okresu kadencji AB do 6-8 lat (obecnie są to 4 lata z możliwością jednorazowego przedłużenia).

Prognoza

UE stoi na stanowisku, że reguły i przepisy WTO są nieelastyczne i przestarzałe, a więc wymagają dostosowania do bieżących uwarunkowań międzynarodowego systemu handlu. Co to oznacza w praktyce? Po pierwsze modyfikację już istniejących przepisów regulujących handel towarami, usługami i prawami własności intelektualnej, a po drugie przyjęcie nowych regulacji w obszarach, które nie były dotąd uwzględnione w porządku WTO. Biorąc pod uwagę obecne okoliczności, a więc impas w negocjacjach rundy WTO z Doha, trudno sobie wyobrazić, aby reforma mogła zostać sprawnie przeprowadzona. Powodem braku porozumienia i źródłem trwającego kryzysu jest konflikt interesów między dwom głównymi grupami państw - krajami wysoko rozwiniętymi i rozwijającymi się. Państwa wysoko rozwinięte, w tymi przede wszystkim członkowie Unii Europejskiej i Stany Zjednoczone, które jeszcze w początkowym okresie działania WTO dominowały w rokowaniach wielostronnych, nie są w stanie samodzielnie przeforsować swojego stanowiska w sposób bezwzględny.

Propozycje modernizacji WTO muszą być zaakceptowane przez zdecydowaną większość członków (zasada konsensusu). Coraz lepiej zorganizowane i zinstytucjonalizowane sojusze i porozumienia między krajami rozwijającymi się, szczególnie między nowo wschodzącymi gospodarkami (G-20) prowadzą do sytuacji, w której państwa wysoko rozwinięte muszą liczyć się z ich stanowiskiem, a jednocześnie poszukiwać nowych rozwiązań. Dlatego wydaje się za coraz bardziej realne, że zasada single undertaking zostanie odrzucona. W związku z tym UE zaproponowała podejście oparte na elastycznej formule negocjacji. Po pierwsze byłyby to rokowania multilateralne, kończące się ostatecznym porozumieniem i wiążące jedynie dla stron umowy. Drugą opcją byłyby negocjacje plurateralne, prowadzone w tych obszarach, gdzie szansa na przyjęcie wielostronnego porozumienia byłaby niewielka. Te ostatnie byłyby otwarte dla wszystkich członków WTO, a uzgodnione przepisy stosowane w oparciu o KNU. Procedura ich przyjmowania byłaby uproszczona w porównaniu z negocjacjami multilateralnymi.

Skutkiem zastosowania tego rodzaju formuły negocjacyjnej byłby podział państw członkowskich WTO na dwie grupy. W pierwszej znalazłyby się państwa chętne do zacieśniania relacji handlowych w oparciu o dalszą liberalizację handlu, w drugiej zaś - kraje nieprzygotowane na wymianę ustępstw (koncepcji). To prowadziłoby do ograniczonego udziału drugiej grupy państw w systemie handlu międzynarodowego i wykluczenia z głównego nurtu negocjacji. Wydaje się, że linia podziału przebiegałaby zasadniczo między krajami wysoko rozwiniętymi a rozwijającymi się, z pewnymi wyjątkami po obu stronach. Z punktu widzenia obecnie obowiązujących zasad WTO tego rodzaju kierunek zmian wydaje się niekorzystny dla wielostronnego systemu handlu, ponieważ prowadzi do jego osłabienia i spadku znaczenia WTO. Z drugiej jednak strony dostosowanie regulacji WTO do nowych uwarunkowań międzynarodowych daje szansę na podniesienie skuteczności działania organizacji. Skoro dotychczasowe reguły WTO nie ułatwiają prowadzenia wymiany handlowej przez państwa członkowskie, to należałoby je zmodyfikować, a w niektórych przypadkach także zmienić. Dodatkową kwestią jest rozszerzenie porządku regulacyjnego WTO o nowe obszary związane z handlem, takie jak standardy prawa pracy czy ochrony środowiska naturalnego. Tego rodzaju rozwiązanie znajduje spore grono zwolenników wśród wysoko rozwiniętych członków WTO, w tym UE, wywołuje natomiast ostry sprzeciw w państwach rozwijających się.

*dr Małgorzata Zajaczkowski - adiunkt w Instytucie Studiów Międzynarodowych, Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie. W swojej pracy badawczej zajmuje się międzynarodowym systemem handlu, w tym szczególnie WTO, a także alternatywnym modelem typu Fair trade. Jej zainteresowania badawcze koncentrują się także na problematyce pomocy rozwojowej i stosunkach transatlantyckich.