Unia Europejska wobec kryzysu gazowego

Źródła

Widmo kryzysu gazowego krąży nad Europą od 2021 r., gdy Rosja zaczęła otwarcie wykorzystywać swoją pozycję dominującego dostawcy do wpływania na rynek. Pozycję, którą zawdzięczała wieloletniej bliskiej współpracy z kilkoma zachodnioeuropejskimi koncernami i rządami. Ceny gazu na giełdach zaczęły wówczas gwałtownie rosnąć na skutek sprzężenia czynników o charakterze popytowym (wzrost zapotrzebowania po pandemii, zwłaszcza w Azji) i podażowym (spadek wydobycia w UE, kłopoty z infrastrukturą na skutek pogody, awarii i remontów). Ów wzrost mógłby być łagodniejszy, gdyby nie celowe działania Gazpromu, który odmówił zwiększania podaży w ramach obowiązujących umów, ograniczając się do kontraktowego minimum. W przeszłości rosyjska spółka zazwyczaj reagowała elastycznie, aby maksymalizować zyski, tym razem wyraźnie chodziło o destabilizowanie rynku i windowanie cen dla europejskich konsumentów, aby zwiększać koszty polityczne prowadzenia asertywnej polityki wobec Rosji.

Z perspektywy 2022 r. widać, że owe działania prawdopodobnie służyły przygotowaniu gruntu pod zaplanowaną już agresję na Ukrainę. Ważny w tym kontekście był dość nieszczęśliwy polityczny sygnał, który popłynął wraz z ukończeniem budowy gazociągu Nord Stream 2 i wspólną deklaracją niemiecko-amerykańską z lipca 2021 r. o wyłączeniu magistrali spod sankcji. Rosyjskie władze mogły założyć, że reakcja Zachodu na inwazję będzie raczej punktowa i stosunkowo łatwa do zniesienia. Kalkulacja okazała się błędna. Unia Europejska i Stany Zjednoczone wraz z pozostałymi partnerami z G7 zdołały wprowadzić bezprecedensowy pakiet sankcji finansowych i handlowych, sukcesywnie rozszerzany o komponent energetyczny.

Po słusznym zawieszeniu projektu Nord Stream 2 zabrakło jednak woli do szerzej zakrojonych działań z powodu obaw o koszty społeczne i polityczne. Państwa członkowskie zaczęły działania osłonowe na własną rękę. Tymczasem Rosja skierowała wiosną żądanie do europejskich nabywców gazu, aby przeszli na płatność rublami za gaz, aby środki mogły bez kłopotów trafiać do obsługujących Gazprom instytucji finansowych. Metoda ‘dziel i rządź’ przyniosła częściowe efekty, jako że niektóre koncerny zaakceptowały ów szantaż. Inne odmówiły, narażając się na natychmiastowe retorsje. Rosyjski monopolista, łamiąc warunki umów, wstrzymał całkowicie wiosną dostawy gazu do Polski i Bułgarii. Potem miało miejsce jeszcze wiele napięć z apogeum w momencie dokonanego - prawdopodobnie przez Rosjan - sabotażu gazociągu Nord Stream. Rosja łącznie zredukowała dostawy gazu do UE od rozpoczęcia agresji o 80 proc., unieważniając tym samym powtarzane przez dekady przez różnych europejskich polityków zaklęcie, że import gazu z Rosji jest po prostu przedsięwzięciem biznesowym bez politycznych podtekstów.  

Unia Europejska została zmuszona do szybkiej i głębokiej korekty polityki energetycznej, zarówno jeśli chodzi o bezpieczeństwo dostaw, jak i kształtowanie jednolitego rynku. Ignorowane do niedawna jako zbyt radyklane i niemożliwe do realizacji postulaty o potrzebie znacznej redukcji dostaw paliw kopalnych z Rosji stały się integralnym elementem nowej polityki. Pojawił się jednak znany problem – jak zachować spójność i synergię między działaniami na poziomie krajowym a wspólnotowym. Jak sprawiedliwie dystrybuować koszty między państwami członkowskimi, aby uniknąć „jazdy na gapę”? Jak zahamować podyktowanie polityczną potrzebą i z nikim niekoordynowane działania krajowe rodzące koszty u sąsiadów?

Razem i osobno

Bezprecedensowy pod względem skali kryzys sprawił, że w każdej stolicy, zwłaszcza państw zależnych od rosyjskiego gazu, rozpoczęły się gorączkowe prace nad szukaniem tymczasowych rozwiązań, aby ulżyć konsumentom. Wiele rządów zareagowało jednostronnie, częściowo z powodu braku wiary w powolne mechanizmy wspólnotowe, częściowo z powodu pilnej potrzeby zarządzania obawami społecznymi. Gdy okazało się, że kryzys może być głębszy niż się spodziewano, państwa zaczęły dostrzegać potrzebę uzupełnienia rozwiązań krajowych o ogólnoeuropejskie, w szczególności jeśli chodzi o zarządzanie poziomem cen gazu, a tym samym wzrostu kosztów energii elektrycznej i ogrzewania. Okazało się, że sam mechanizm rynkowy nie wystarczy jako narzędzie osłonowe, bo po prostu nie zawiera algorytmu ochrony konsumentów i dbania o stabilność społeczną. Nie jest też wystarczający, żeby radzić sobie w warunkach spiętrzenia czynników kryzysowych o stricte politycznym charakterze. Nic dziwnego więc, że zaczęły się szybko pojawiać zarówno krajowe, jak i unijne propozycje modyfikacji dotychczasowej logiki skupionej na rynku.

Konsensusowi w sprawie potrzeby większej ingerencji w rynek zaczęły towarzyszyć głębokie podziały co do jej optymalnej skali. Im droższy był gaz, tym większy stawał się poziom akceptacji dla interwencji na rynku gazowym. Gdy na skutek zapełnienia magazynów, zwiększenia dostaw LNG, wyższych od oczekiwanych jesiennych temperatur, a tym samym zmniejszonego zapotrzebowania, cena gazy znacznie spadła (z niemal 340 euro do nieco ponad 120 euro za MWh pod koniec listopada, przy czym wciąż była to prawie trzykrotność ceny z połowy 2021 r.), zmienił się ton dyskusji. Jedni uznali to za argument przeciwko zbyt głębokiej interwencji, inni z kolei dostrzegli potrzebę wprowadzenia rozwiązań, które zapobiegną w przyszłości tak gwałtownym skokom.

W uproszczeniu w UE powstały dwa obozy cechujące się odmiennym podejściem do interwencji rynkowej, przede wszystkim do regulowania cen hurtowych gazu poprzez wprowadzenie specjalnego limitu. Po jednej stronie znalazły się Francja, Hiszpania, Grecja, Polska, Portugalia, Włochy wraz z dziewięcioma innymi państwami, które domagały się pułapu na hurtowe ceny gazu, aby uderzyć bezpośrednio w jedno ze źródeł inflacji. Druga grupa pod wodzą Niemiec, Holandii i Danii odniosła się do pomysłu sceptycznie, wskazując na dwa zagrożenia, czyli ryzyko wzrostu popytu i niwelowania korzyści dotychczasowych działań oszczędnościowych oraz większych trudności w dostępie do innych dostawców w 2023 r. z powodu spadku atrakcyjności rynku. Powodem rozbieżności stały się różnice w sile fiskalnej poszczególnych państw, odmienna struktura źródeł wytwarzania energii elektrycznej, czułości społeczeństw na wzrost cen energii i inflację.

Zwolennicy limitu cenowego odwołują się do tzw. wyjątku iberyjskiego, czyli wdrożonego w czerwcu br. przez Hiszpanię i Portugalię mechanizmu czasowego oddzielenia ceny gazu do ceny energii elektrycznej. Ceny gazu rzeczywiście spadły, jednocześnie gwałtownie zaczął rosnąć eksport energii elektrycznej do Francji, gdzie były wyższe ceny. Słowem, obywatele Hiszpanii i Portugalii finansujący de facto limit cenowy wsparli francuskich odbiorców tańszą energią elektryczną. Przeciwnicy ogólnoeuropejskiego limitu wskazują na możliwość wystąpienia takich przepływów na większą skalę. Niektóre kraje nałożyły z kolei na producentów podatek od nadzwyczajnych zysków (Włochy, Rumunia, Grecja). Poważne kontrowersje wzbudził niemiecki plan wyłożenia 200 mld euro na ochronę niemieckich odbiorców, co przez większość parterów zostało uznane za rozwiązanie szkodliwe, uderzające w rynek i zasadę solidarności. Wśród wad wymienia się zagrożenie zassania gazu z innych państw dla zaspokojenia rynku o największych subsydiach. W tych warunkach znalezienie modus operandi dla całej Unii będzie nie lada wyzwaniem.

Propozycje Komisji Europejskiej

Od jesieni 2021 r. Komisja Europejska sukcesywnie przedstawiała różnego rodzaju wytyczne dla państw członkowskich, mające łagodzić skutki wzrostu cen, nakłaniać do redukcji zużycia energii, prowadzić do zmniejszenia uzależnienia od dostaw paliw kopalnych z Rosji, korygować zasady magazynowania gazu. W marcu został opublikowany komunikat analizujący różne warianty interwencyjnych i regulacyjnych środków nadzwyczajnych – od rekompensat dla konsumentów, przez pułapy cenowe, zmniejszanie obciążeń podatkowych, optymalizację wykorzystania infrastruktury (rurociągów i magazynów) po agregowanie zakupów i partnerstwa energetyczne z producentami LNG. Wniosek płynący z analizy brzmiał banalnie: nie ma jednego prostego rozwiązania problemu wysokich cen ze względu na wewnętrzne zróżnicowanie UE.

W lipcowym komunikacie Komisja przedstawiła plan zmniejszenia zużycia gazu w UE, antycypując potencjalne niedobory gazu zimą, rekomendując dobrowolne ograniczenia zużycia o 15 proc. oraz wprowadzenie mechanizmu z wiążącym celem redukcyjnym w sytuacji alarmowej. Odwoływanie się KE do różnych instrumentów było związane z nieskoordynowanymi i niespójnymi działaniami państw członkowskich, z których część na przykład zmniejszyła konsumpcję, podczas gdy część zwiększyła.

We wrześniu KE opublikowała projekt rozporządzenia, przyjęty przez Radę na początku października, ustanawiający zasady okresowej interwencji w celu zmniejszenia zużycia energii elektrycznej, nakładający ograniczenia dla nadmiernych dochodów producentów, otwierający możliwości wprowadzania krajowych środków reagowania kryzysowego oraz wprowadzenia przepisów o obowiązkowej składce solidarnościowej od unijnych przedsiębiorstw energetycznych. 

Konsensus w sprawie oczekiwanego rezultatu (niższe ceny) nie przekładał się jednak na konsensus w sprawie pożądanych sposobów działania. Pod naciskiem państw członkowskich Komisja w dniu 18 października przedstawiła kolejne rozwiązania:

(1) agregację zapotrzebowania i wspólne zakupy gazu, aby zmniejszyć ryzyko wzajemnej konkurencji o gaz, mogącej skutkować podbiciem cen,

(2) optymalizację wykorzystania rurociągów i terminali LNG,

(3) środki oddziałujące na cenę gazu (pułap cenowy, nowy benchmark przywiązany do ceny LNG i mechanizm dynamicznego zarządzania gwałtownymi zmianami cen na giełdzie TTF służącej za ważny punkt odniesienia dla ustalania cen gazu w UE),  

(4) mechanizm solidarnego wsparcia, zwłaszcza dla państw bez instalacji LNG lub odbiorców chronionych.

Najwięcej kontrowersji wzbudziła gorąco dyskutowana od miesięcy idea pułapu cen gazu ziemnego i wpływania na ceny giełdowe. Komisja w istocie rzeczy zaproponowała pakiet rozwiązań poszerzających możliwości interwencji na rynku gazu w czasie kryzysu, przy jednoczesnej próbie ich skrępowania regulacyjnego, aby nie doprowadzić do zbyt poważnych zniekształceń w funkcjonowaniu rynku. Łączenie ognia i wody doprowadziło do sporów, które okazały się na tyle głębokie, że nie udało się spełnić zapowiedzi przyjęcia rozwiązań legislacyjnych podczas posiedzenia Rady w listopadzie.

Zaproponowany przed posiedzeniem limit spotkał się z szeroką krytyką. Został ustalony na tak wyśrubowanym poziomie (ponad 275 euro za MWh przez ponad dwa tygodnie na giełdzie TTF oraz utrzymywanie się przez 10 dni wyższej niż 58 euro za MWh różnicy między ceną na giełdzie TTF a ceną referencyjną LNG), że jego uruchomienie stało się bardzo mało prawdopodobne. Tak wyśrubowane kryteria nie dałyby podstaw do interwencji nawet w czasie szczytu cenowego w sierpniu 2022 r. Propozycje Komisji były ostrożne, aby pogodzić preferencje wspomnianych wcześniej grup, niemniej nie przybliżyły na razie do konsensusu. Decyzje zostały odłożone w czasie.

Wnioski

Na poziomie państw, różnie dotkniętych wzrostem cen energii i inflacją, pilna potrzeba uspokojenia opinii publicznej i stworzenia mechanizmów osłonowych dla odbiorców zderzyła się z potrzebą koordynacji tych działań w takich sposób, aby nie wchodziły ze sobą w konflikt, ale prowadziły do pozytywnego sprzężenia zwrotnego. Sprawa nie jest rozstrzygnięta, spory będą się nadal toczyć, czy to w sprawie kolejnych propozycji Komisji Europejskiej, czy to środków krajowych o skutkach wykraczających poza granice jednego państwa.

Wyzwaniem jest wewnętrzne zróżnicowanie państw UE pod kątem struktury rynku, znaczenia gazu z bilansie energetycznym, położenia względem głównych szlaków przesyłowych, dostępności gazu oraz kosztów społeczno-politycznych turbulencji cenowych. Z jednej strony pojawił się więc niepisany „wyścig na subsydia”, czyli różnego rodzaju krajowe programy wsparcia (skalę subsydiów realizowanych i zapowiedzianych szacuje się na niemal 700 mld euro), w których siłą rzeczy przewagą konkurencyjną dysponują najbogatsze państwa. Z drugiej, mamy rosnące oczekiwania, że powstanie skuteczny mechanizm osłonowy na poziomie unijnym.

Rządy stają przed innymi dylematami niż Komisja Europejska. Koszty kryzysu gazowego mogą mieć bezpośrednie skutki w postaci przegranych wyborów czy destabilizacji społecznej, co wymusza na nich analizę działań pod kątem potencjalnych obciążeń politycznych. Komisja próbuje zachować dystans, choć nie brak głosów, że nie jest bezstronna w swym upominaniu się o ogólnoeuropejską solidarność i ochronę rynku.

Wyjść z impasu można na kilka sposobów. Po pierwsze, drogą żmudnych negocjacji limitu cenowego i ustaleniu go na poziomie niesatysfakcjonującym nikogo, ale przez to do zaakceptowania przez wszystkich, przy jednoczesnym zapewnieniu, że krajowe programy wsparcia nie będą w istocie próbą głębokiej interwencji tylnymi drzwiami, na dodatek rodzącą wysokie koszty dl mniej zamożnych państw. Pojawiają się też wątpliwości, czy koncentracja na pułapie cenowym niczym na magicznej różdżce, nie zbuduje nadmiernych oczekiwań, a tym samym rozczarowań. Cena, obecna i oczekiwana, jest podstawowym czynnikiem kształtującym krótko i długoterminowe decyzje podmiotów gospodarczych. Manipulując odgórnie można nieintencjonalnie wpłynąć na zachowania ważnych dostawców, którzy będą owe rozwiązania traktować jak czynnika ryzyka, a tym samym szukać innych rynków zbytu. Ponadto wysokie ceny rzeczywiście uruchomiły proces oszczędzania w biznesie i pośród odbiorców indywidualnych, bardzo korzystny z punktu widzenia bezpieczeństwa. Zbytnim optymizmem trąci też przekonanie, że pułap cen na gaz szybko i znacząco osłabi presję inflacyjną, bo jest ona wynikiem całego zestawu czynników. Nawet wahania cen są funkcją wielu zmiennych, z których tylko część znajduje się pod pośrednią kontrolą władz krajowych lub instytucji ponadnarodowych.

Drugie rozwiązanie wymagałoby zmiany sposobu myślenia, na co może być już za późno. Chodzi o proponowane przez część ekspertów stworzenie energetycznego funduszu kryzysowego jako dodatkowego narzędzia uzupełniającego i równoważącego odmienne krajowe podejścia. Jednym z jego zadań byłoby wpływanie na unijny popyt w reakcji na kryzys podażowy wywołany przez Rosję, najważniejszego do niedawna dostawcę. Jedną z form mogłoby być proponowanie pozytywnych bodźców dla podmiotów redukujących konsumpcję (takie formy wsparcia funkcjonują w niektórych państwach członkowskich). Fundusz oferowałby też środki dla europejskiego przemysłu, aby zachować równe warunki konkurencji zniekształcane obecnie przez liczne subsydia. Wreszcie, w wymiarze średnioterminowym fundusz służyłby realizacji planu definitywnego odchodzenia od rosyjskich paliw kopalnych poprzez inwestowanie w alternatywy, czy to w postaci innych dostawców czy to innych źródeł energii. 

Dobrym uzupełnieniem tych działań byłoby wdrożenie odświeżonej jesienią przez Komisję idei skoordynowanych, wspólnych zakupów gazu ziemnego, zwłaszcza w kontekście kolejnej zimy, tak aby być gotowym w momencie startu zapełniania podziemnych magazynów. Nie bez znaczenie w tej materii byłoby ograniczenie pokusy wzajemnej konkurencji państw członkowskich o dostawy na rynku LNG.  

Podsumowując, o pełny gazowo-energetyczny kompromis w UE będzie trudno z powodu wysokich kosztów politycznych dla rządów krajowych, które muszą szukać rozwiązań satysfakcjonujących wyborców tu i teraz, w szczególności gdy stoją w obliczu kampanii wyborczej. Gdyby jednak ktoś próbował przed dwoma laty przewidzieć, że w obliczu tak głębokiego kryzysu Unia i państwa członkowskie będą skłonne i zdolne do reakcji na zagrożenie w obecnym tempie, prawdopodobnie zostałby uznany za nadmiernego optymistę. Udało się zapełnić magazyny, mimo poważnych znaków zapytania. Podjęto środki, aby przejąć kontrolowaną przez Rosję na terytorium infrastrukturę strategiczną. Wprowadzono liczne zabezpieczenie antykryzysowe w formie regulacji, klauzul solidarnościowych, zainicjowano partnerstwa z producentami LNG, rozpoczęto wdrażanie embarga na rosyjską ropę. Rzeczy do niedawna nie do pomyślenia zaczęły być realizowane. Problemem pozostaje brak zgody co do natury rozwiązań unijnych, bo w każdej stolicy dominuje spojrzenie przez pryzmat własnych kosztów gospodarczych, społecznych i politycznych. Znajdujemy się cały czas w ostrej fazie kryzysu, żadne zagrożenia nie zostały zażegnane i osiągniecie porozumienia byłoby wskazane. Warto jednak zauważyć, że państwa UE przeszły w ciągu roku drogę od głębokich sporów o wizję, założenia i zasady polityki energetycznej do dyskusji o szczegółowych narzędziach antykryzysowych i szukaniu sposobu na jak najszybsze uniezależnienie się od agresywnej Rosji. Konia z rzędem temu, kto postawił na taki scenariusz przed rokiem. Wprawdzie nie ma dziś podstaw do nadmiernego optymizmu, co pokazują bardzo gorące spory o limit cenowy, to nie należy popadać w fatalizm, który czasami przesłania poczynione postępy. Obecna i kolejna zima będą dla wielu państw UE dużym wyzwaniem. Jeśli uda zminimalizować koszty dzięki odpowiedniej kombinacji krajowych i wspólnotowych środków, istnieje szansa na fundamentalne zreorganizowanie polityki energetycznej UE.

Opinie zawarte w artykule prezentują poglądy autora a nie stanowisko Komisji Europejskiej.

*Ernest Wyciszkiewicz – dyrektor Centrum Mieroszewskiego

1. Agata Łoskot-Strachota, Drogo, coraz drożej na europejskim rynku gazu, Analizy OSW, 17.12.2021, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2021-12-17/drogo-coraz-drozej-na-europejskim-rynku-gazu

2. Joint Statement of the United States and Germany on Support for Ukraine, European Energy Security, and our Climate Goals, 21.07.2021, https://www.state.gov/joint-statement-of-the-united-states-and-germany-on-support-for-ukraine-european-energy-security-and-our-climate-goals/

3. EU sanctions against Russia explained, https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions/restrictive-measures-against-russia-over-ukraine/sanctions-against-russia-explained/ (dostęp, 12.12.2022)

4. Ben McWilliams, Giovanni Sgaravatti, Simone Tagliapietra, Georg Zachmann, A grand bargain to steer through the European Union’s energy crisis, 6.9.2022, Policy Brief, https://www.bruegel.org/policy-brief/grand-bargain-steer-through-european-unions-energy-crisis

5. Giovanni Sgaravatti, Simone Taglipietra, Cecilia Trasi, National energy responses to the energy crisis, 11.11.2022,  https://www.bruegel.org/dataset/national-energy-policy-responses-energy-crisis

6. Komunikat Komisji Europejskiej, „Reakcja na rosnące ceny energii: zestaw działań i środków wsparcia”, COM(2021) 660 final, Bruksela, 13.10.2021, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0660&from=PL

7. Komunikat Komisji Europejskiej, „Bezpieczeństwo dostaw i przystępne ceny energii: warianty działań natychmiastowych i przygotowania na następną zimę”, COM(2022) 138 final, Bruksela, 23.3.2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022DC0138&from=EN

8. Komunikat Komisji Europejskiej, „Oszczędzanie gazu na bezpieczną zimę”, COM(2022) 360 final, Bruksela, 20.7.2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022DC0360&from=EN

9. Wniosek, Rozporządzenie Rady w sprawie skoordynowanych środków zmniejszających zapotrzebowanie na gaz, Komisja Europejska, COM(2022) 361 final, Bruksela, 20.7.2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022PC0361&from=EN

10. Wniosek, Rozporządzenie Rady w sprawie interwencji w sytuacji nadzwyczajnej w celu rozwiązania problemu wysokich cen energii, Komisja Europejska, COM(2022) 473 final, Bruksela, 14.9.2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022PC0473&from=EN

11. Komunikat Komisji Europejskije, „Reakcja na rosnące ceny energii: zestaw działań i środków wsparcia”, COM(2022) 660 final, Bruksela, 13.10.2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021DC0660&from=EN

12. Komunikat Komisji Europejskiej, Kryzys energetyczny – wspólne przygotowania, zakupy i ochrona UE”, COM(2022) 553 final, Bruksela, 18.10.2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022DC0553&from=EN

13. Wniosek, Rozporządzenie Rady - Zwiększenie solidarności dzięki lepszej koordynacji zakupów gazu, transgranicznej wymianie gazu i wiarygodnym poziomom odniesienia cen, Komisja Europejska, COM(2022) 549 final, Bruksela, 18.10.2022, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022PC0549&from=EN

14. Wniosek, Rozporządzenie Rady w sprawie ustanowienia mechanizmu korekty rynku w celu ochrony obywateli i gospodarki przed nadmiernie wysokimi cenami, Komisja Europejska, draft (dostęp 12.12.202) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022PC0668&from=EN