Porozumienie Turcja–UE: skuteczne czy niezbędne?

Wprowadzenie

Problem migracji, z jakim stara sobie radzić od kilku lat Europa ma kilka równoległych wymiarów. Pierwszym z nich jest wymiar międzynarodowy. Państwa należące do Unii Europejskiej hołdują prawu międzynarodowemu, a tym samym uznają istotę Konwencji dotyczącej uchodźców Organizacji Narodów Zjednoczonych z 1951 r. (dalej również konwencja genewska), która pociąga za sobą takie implikacje, jak chociażby kwestia non-refoulement (poniżej).

Drugi, unijny wymiar dotyczy regulacji w ramach wspólnej polityki azylowej, która w niektórych kwestiach rozbudowuje wachlarz postanowień dotyczących uchodźców, jak dyrektywa dotycząca procedur azylowych[1], ustanawiająca minimalne normy procedur nadawania statusu uchodźcy, czy też Dyrektywa Kwalifikacyjna, która wprowadza formę ochrony subsydiarnej.[2]

Z drugiej strony UE podjęła szereg kroków harmonizujących ustawodawstwo regulujące politykę azylową państw członkowskich. Szczególnie istotna i obecnie mocno krytykowana jest zasada, przyjęta w ramach Rozporządzenia Dublińskiego, dotycząca obowiązku spoczywającego na osobach ubiegających się o azyl które zobligowane są do złożenia wniosku w pierwszym państwie członkowskim UE, do którego dotrze uchodźca. Biorąc pod uwagę specyfikę Unii Europejskiej, w której bogatsze państwa, posiadające również bardziej rozbudowane systemy socjalne, ulokowane są w zachodniej i północnej części kontynentu, przyjęcie takiego mechanizmu w swojej istocie ustanawia tarczę ochronną w postaci mniej zamożnych państw UE, do których uchodźcy docierają w pierwszej kolejności. W ramach tego wymiaru należy również wspomnieć o strefie Schengen, do której należy większość państw UE i która również pociąga za sobą implikacje wynikające ze zniesienia wewnętrznych granic między państwami członkowskimi.

Trzeci wymiar – państwowy – uwzględnia fakt, że każde państwo posiada swoją własną politykę azylową, a także podpisane dwustronne porozumienia o readmisji osób, które nielegalnie przekraczają jego granice.

Kolejną istotną kwestią jest różnica między uchodźcą, azylantem, migrantem i migrantem ekonomicznym. Uchodźcą, zgodnie z Konwencją z 1951 r. jest osoba, która „na skutek uzasadnionej obawy przed prześladowaniem z powodu swojej rasy, religii, narodowości, przekonań politycznych lub przynależności do określonej grupy społecznej zmuszona była opuścić kraj pochodzenia oraz która z powodu tych obaw nie może lub nie chce korzystać z ochrony swojego kraju”. Azylantem jest osoba posiadająca status uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, bądź też ubiegająca się o taki status. Imigranci ekonomiczni to osoby, które wybierają się do innego kraju w celu poprawienia swojej sytuacji bytowej. Z kolei imigrantem jest każda osoba przyjeżdżająca do innego kraju. Przyczyny migracji mogą być zarówno ekonomiczne, polityczne lub społeczne. Ta różnica jest o tyle ważna, że Unia Europejska przywiązuje szczególną wagę do kwestii pomocy uchodźcom w ramach polityki azylowej (umocowana w art.67 ust.2 oraz art.78 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), natomiast polityka migracyjna UE, (umocowana w Art. 79 i 80 TFUE) nadaje UE m.in. prawo do regulowania ruchów migracyjnych, zwalczania nielegalnej imigracji oraz podpisywania umów o readmisji z państwami trzecimi. Podsumowując, wszystkie osoby docierające do granic Europy są imigrantami, a uchodźcami te z nich, które uciekają z powodów określonych w Konwencji z 1951 r. O statusie uchodźcy lub podobnym (na przykład w Polsce pobyt tolerowany) decydują państwa, w których składane są wnioski.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy zwrócić uwagę, że specyfika wzmożonego ruchu migracyjnego do Europy polega na tym, że w wielu przypadkach trudno jest odróżnić osoby potrzebujące ochrony w ramach polityki azylowej od tych, które zmierzają do Europy w poszukiwaniu lepszego życia. Wiele osób docierając do Europy nie posiada dokumentów tożsamości. Dlatego w gronie migrantów znajdują się zarówno uchodźcy, jak i migranci zmierzający do Europy w poszukiwaniu lepszego życia. Żywiołowy napływ imigrantów umożliwił również dotarcie do Europy osób powiązanych z radykalnym islamizmem.

Presja migracyjna stanowi wielkie wyzwanie dla zjednoczonej Europy, ponieważ unaoczniła praktyczne problemy związane z koniecznością szybkiego i odpowiedniego reagowania w sytuacji kryzysowej. Istniejące regulacje prawne przestały być adekwatne do rzeczywistości, w której państwa stanowiące zewnętrzną granicę UE przyjęły na siebie ciężar ciągłego napływu migrantów. Włochy, które od 2011 r. apelowały o wsparcie w kwestii uchodźców były marginalizowane na forum UE do momentu, gdy sytuacja na Półwyspie Apenińskim stała się nie do opanowania i migranci zaczęli przedostawać się do Francji. Państwa uszczelniające granice, stawiające mury i skrupulatnie egzekwujące unijne regulacje znalazły się w ogniu krytyki, ponieważ zastosowane metody były sprzeczne z unijnymi wartościami tolerancji, otwartości i braku granic wewnętrznych. Jednak nawet istnienie strefy Schengen stanęło pod znakiem zapytania, gdy okazało się, że niektóre państwa strzegące zewnętrzne granice UE nie są w stanie zapewnić ich adekwatnej ochrony. Rozwiązaniem, które zaproponowała Komisja Europejska, przy jednoznacznym poparciu Niemiec, było rozmieszczenie migrantów według klucza relokacji kwotowej na terenie całej UE. Koncepcja ta nie spotkała się z aprobatą wszystkich państw. Co więcej, w ramach kwestii napływu uchodźców i migrantów powstała kolejna linia podziału. Niewystarczająca skuteczność polityki relokacji, rażące przykłady ludzkich dramatów, rosnący antyimigrancki populizm oraz twarde stanowiska państw członkowskich zmusiły Unię Europejską do zaproponowania bardziej praktycznych rozwiązań, które mogłyby zmniejszyć presję migracyjną oraz zyskać czas potrzebny do sprostania wyzwaniom spowodowanym kryzysem migracyjnym.

Istota porozumienia UE-Turcja

Główne szlaki migracji do Europy wiodą z Turcji przez Morze Egejskie do Grecji oraz z Libii do Włoch. Porozumienie Turcja – UE jest niemiecką inicjatywą, która została podpisana 18 marca 2016 r. Porozumienie zakłada, że począwszy od 20 marca 2016 r. „wszyscy nowi migranci o nieuregulowanym statusie przedostający się z Turcji do Grecji będą odsyłani do Turcji.” W zamian, „każdemu odesłaniu Syryjczyka z wysp greckich do Turcji będzie towarzyszyć przesiedlenie innego Syryjczyka z Turcji do UE.” Przy czym, „pierwszeństwo będą mieli migranci, którzy nie wjechali uprzednio nielegalnie do UE ani nie podejmowali takich prób”, a decyzja o przyjęciu będzie uwzględniała „oenzetowskie kryteria podatności na zagrożenia”. Turcja zobowiązuje się również do „zapobiegania powstawaniu nowych szlaków morskich lub lądowych wykorzystywanych do nielegalnej migracji z Turcji do UE”. W zamian za turecką współpracę UE zobowiązała się do utworzenia programu „dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych”, w którym to „państwa członkowskie UE dobrowolnie wniosą wkład na rzecz tego programu.” Ponadto, UE przeznaczy 3+3 mld euro w ramach Instrumentu Pomocy dla Uchodźców w Turcji. Warto przy tym zaznaczyć, że środki są przekazywane w ramach projektów i wydatkowane na cele związane z podniesieniem warunków życiowych Syryjczyków w Turcji. Ponadto, porozumienie miało posłużyć jako źródło ożywienia relacji Turcji z UE. Ankarze obiecano przyśpieszenie prac nad zniesieniem wiz dla obywateli tureckich, co miało nastąpić do końca czerwca 2016 r. pod warunkiem spełnienia wszystkich unijnych kryteriów. Miało również dojść do udoskonalenia unii celnej oraz przyśpieszenia procesu przystąpienia Turcji do UE przez otwarcie kolejnych rozdziałów negocjacyjnych. Zastrzeżono przy tym, że prace nad przygotowaniem „innych rozdziałów będą kontynuowane w przyspieszonym trybie, bez uszczerbku dla stanowisk państw członkowskich zgodnie z obowiązującymi przepisami”. Obie strony deklarowały również wysiłki na rzecz poprawy sytuacji humanitarnej w Syrii.[3]

Z zapisów porozumienia można wnioskować, że jego głównym zadaniem było uporządkowanie żywiołowej presji migracyjnej przez promowanie migracji zinstytucjonalizowanej, opartej na mechanizmach współpracy międzypaństwowej. Porozumienie zakładało pobudzenie „wspólnego interesu” Turcji i UE w kwestii migracji przez stworzenie warunków, w których uporządkowanie problemu migracji w Turcji będzie miało korzystny wpływ na stosunki z Unią. Perspektywa wymiany nielegalnych imigrantów z Syrii na zarejestrowanych i przestrzegających prawo, stwarzała alternatywę przed władzami tureckimi. Rejestracja uchodźców, uporządkowanie i zarządzanie problemem migracyjnym stwarzały możliwość dla władz tureckich, nie tylko podzielenia się częścią ciężaru migracyjnego z UE, ale również na zwiększenie wolumenu unijnej pomocy dla uchodźców. Co więcej, mobilizacja stosownych instytucji do ograniczenia nielegalnej migracji u wybrzeży Turcji miała być premiowana również stworzeniem dodatkowego programu dobrowolnego przyjmowania ze względów humanitarnych. Zwiększona aktywność władz tureckich miała również doprowadzić do ukrócenia przemytu osób i rozbicia siatek handlarzy. Pomocna w tym celu miała być zapora migracyjna w postaci odsyłania osób, które podjęły próbę nielegalnego dotarcia do Grecji.

Niełatwa realizacja porozumienia

Chociaż cykliczne raporty Komisji Europejskiej monitorujące kompleksowo efektywność porozumienia akcentują kolejne kroki, które należy uczynić w celu dalszego usprawnienia jego realizacji, to ich ogólny wydźwięk jest jednoznacznie pozytywny. Głównym powodem jest namacalne zmniejszenie liczby nielegalnych imigrantów przedostających się z Turcji do Grecji od kwietnia 2016 r.

[4]

Jednocześnie, nie brakuje głosów krytyki wobec samego porozumienia. Ze względu na źródła, ową krytykę można podzielić na zakorzenioną w unijnych wartościach i praktyczną. W wymiarze unijnych wartości na szczególną uwagę zasługują organizacje pozarządowe zajmujące się ochroną praw człowieka, które w porozumieniu dostrzegają swoisty „pakt z diabłem”. Filozofia porozumienia, która zakłada wzmożone wsparcie finansowe dla Turcji wraz z obietnicami takich działań jak zniesienie wiz dla obywateli Turcji czy przyspieszenie procesu negocjacji członkowskich z Ankarą w momencie, gdy w Turcji umacnia się system autorytarny, jest nie do przyjęcia. Co więcej, istota porozumienia nie stawia jako priorytet interesy osób potrzebujących pomocy, lecz Unii Europejskiej i Turcji, które w kontekście kryzysu próbują osiągnąć konkretne cele ignorując dramat syryjskich uchodźców. Szczególnie mocnym argumentem tej krytyki jest uznanie, na skutek porozumienia, Turcji za „bezpieczne państwo trzecie”, do którego można z powrotem odsyłać uchodźców, chociaż żadne państwo unijne nie uznaje Turcji za takie państwo.[5] Jak zauważa komisarz praw człowieka Rady Europy Niels Muznieks „nawet jeżeli porozumienie przestanie działać migranci nie będą już korzystali z tego szlaku, ponieważ są świadomi przeszkód, które przed nimi są piętrzone. O wiele trudniej jest opuścić wyspy.”[6] Komentarz Muznieksa stanowi swoistą klamrę spinającą wartości i praktyczne uwagi do porozumienia.

Praktyczny wymiar krytyki akcentuje problemy, które porozumienie spowodowało dla Grecji. Przede wszystkim fakt, że założenia porozumienia pogarszają sytuację osób docierających do greckich wysp oraz samej Grecji. Porozumienie zakłada zmniejszenie liczby nielegalnych imigrantów i azylantów docierających do Grecji z Turcji pozwalając Grecji na zawrócenie każdego „nielegalnego migranta” po 20 marca 2016 r. przy jednoczesnym zwiększeniu obowiązku relokacyjnego ze strony UE.[7] Jednakże, opieszały proces i ograniczone możliwości administracyjne powodują, że osoby oczekujące na decyzje pozostają na greckich wyspach w bardzo trudnych warunkach. Ciężar, który Grecja ponosi w tym kontekście jest tym większy, że grecka gospodarka w dalszym ciągu jest pod międzynarodową kroplówką finansową oraz uzależniona od unijnego wsparcia finansowego i merytorycznego w kontekście nielegalnej imigracji.

Tureckie wyzwania

W pierwszej kolejności, porozumienie kwestionowane jest pod kątem jego zgodności z prawem międzynarodowym. Szczególną kwestią jest wspomniana wyżej zasada non-refoulement chroniąca osoby prześladowane. Stanowi ona, że osoby, której odmówiono statusu uchodźcy nie wolno deportować do państwa, w którym groziłoby jej prześladowanie. Można natomiast taką osobę odesłać do „bezpiecznego państwa trzeciego”, z którego na przykład wjechała na terytorium UE. Jak zauważa Elizabeth Collet obecnie prawo UE pozwala na odsyłanie osób – readmisję, w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy osoby nie ubiegające się lub nie kwalifikujące się do statusu uchodźcy traktowane są jako „nielegalni imigranci” i mogą zgodnie z zapisami porozumienia Turcja – UE zostać odesłane z Grecji do Turcji. Po drugie osoby, które co prawda złożyły wnioski o azyl, lecz wjechały do UE z państwa, gdzie miały lub mogły mieć zapewnioną stosowną ochronę (czyli z bezpiecznego państwa trzeciego lub pierwszego państwa azylu).[8]

W kontekście relacji z Turcją podstawę prawną do readmisji stanowią grecko-turecka umowa o readmisji nielegalnych imigrantów z 2001 r. (Greece-Turkey Readmission Agreement) oraz unijna Dyrektywa azylowa (Asylum Procedures z 2013 r.) Jak zauważa Joanna Dobrowolska-Polak, jednak żadne państwo europejskie nie uznawało Turcji za „bezpieczne państwo trzecie”, czyli takie, które spełnia międzynarodowe standardy ochrony uchodźców i azylantów. Co więcej, również żadne państwo UE, z wyjątkiem Bułgarii, nie uznaje Turcji za „bezpieczne państwo pochodzenia”, gwarantujące poszanowanie dla praw własnych obywateli.[9]

W kontekście Turcji zasada non-refoulement jest o tyle istotna, że sytuacja syryjskich uchodźców w Turcji jest bardzo różna. W Turcji znajduje się obecnie między 2 900 000 (według UE), a 3 500 000 (według Ankary) syryjskich uchodźców. Międzynarodowe organizacje niosące pomoc uchodźcom zarzucają władzom tureckim, że dopuszczały się odsyłania uchodźców z powrotem do Syrii, a ich status w Turcji jest często nieuregulowany.[10] Tylko 60 proc. dzieci syryjskich uchodźców uczęszcza do szkoły. Uchodźcy mają trudności z dostępem do pracy i w wielu przypadkach pozostawieni są samym sobie.

Należy w tym kontekście zaznaczyć, że z jednej strony porozumienie z Turcją dąży do wymuszenia na władzach tureckich uporządkowania sytuacji uchodźców i zapewnienia stosownej opieki. Środki finansowe przeznaczane przez UE dla Turcji zostały skierowane właśnie do uchodźców w ramach tzw. Kizilay cards[11], nauki języka tureckiego, materiałów edukacyjnych, konsultacji medycznych czy szczepienia dla 217 000 osób.[12] Jednak z drugiej strony, to właśnie w kontekście umowy Turcja--UE, Grecja uznała Turcję za „bezpieczne państwo trzecie”, co nastąpiło miesiąc przed podpisaniem umowy.[13] Należy przy tym zaznaczyć, że w tym czasie w Turcji nie nastąpiła żadna zasadnicza poprawa sytuacji uchodźców czy praw człowieka. Można zatem wnioskować, że grecka decyzja miała wyłącznie utylitarny charakter politycznego działania, niezbędnego dla utorowania drogi dla mechanizmów zawartych w porozumieniu Turcja - UE. Tym samym, podkopano fundamentalne założenia prawa międzynarodowego.

Wątpliwości dotyczące umowy nie dotyczą jednak tylko kwestii uchodźców. Uwzględniają również szerszy kontekst relacji między Turcją a Unią Europejską. Sprawa zniesienia wiz dla obywateli Turcji stanowi istotny problem w kontekście relacji z UE. W 1995 r. Turcja i UE podpisały unię celną, która zakłada swobodny przepływ towarów, ale nie osób. Ponadto, szczególnie irytująca dla Ankary była pozycja Turcji względem innych państw Europy Środkowo-Wschodniej, które na przełomie XX i XXI wieku przystąpiły do UE. Co więcej, nawet państwa Bałkanów Zachodnich od 2009 r. posiadają prawo ruchu bezwizowego z UE. Dlatego, od połowy pierwszej dekady XXI wieku kwestia wiz do UE jest stałym elementem tureckiego dyskursu politycznego.[14]

Dla władz tureckich brak wiz do UE byłby namacalnym osiągnięciem prezydenta Recepa Tayyipa Erdogana, które umocniłoby pozycję rządzącej partii AKP. Z drugiej strony pośród 72 stawianych przez UE kryteriów związanych ze zniesieniem wiz do spełnienia zostaje tylko i aż siedem. Wśród nich znajdują się wprowadzenie przez Turcję paszportów biometrycznych, walka z korupcją zgodnie z przyjętą mapą drogową, podpisanie porozumienia operacyjnego z Europolem, dostosowanie ustawodawstwa i praktyk dotyczących zwalczania terroryzmu oraz przepisów o ochronie danych osobowych do europejskich standardów, ustanowienie skutecznej współpracy sądowej w sprawach karnych z wszystkimi państwami UE, wdrożenie w całości porozumienia między UE a Turcją o readmisji, łącznie z zapisami dotyczącymi obywateli państw trzecich, które weszło w życie 1.10.2017.[15] W lutym 2018 r. tureckie władze przedstawiły plan roboczy zmierzający do spełnienia tych kryteriów.[16]

Co prawda, w obecnej konfiguracji politycznej w UE szanse na zniesienie wiz dla obywateli Turcji wydają się niewielkie, to warto zwrócić uwagę na pewien paradoks. Zrealizowanie unijnej obietnicy oznaczałoby m.in. zniesienie wiz dla prawie 80 milionowego kraju, z którego spora część mieszkańców posiada rodziny w Europie Zachodniej.[17] Biorąc pod uwagę pogarszającą się sytuację gospodarczą w Turcji należy przypuszczać, że potencjalne zniesienie wiz spowoduje kolejną falę imigracji zarobkowej, która z pewnością nie zostanie niezauważona przez polityków budujących swój kapitał na narracji antyimigranckiej. Dla rzeszy politycznych demagogów stawiających znak równości między uchodźcą a imigrantem będzie to kolejny przykład unijnej słabości.

Również unijna perspektywa nadania nowego impetu negocjacjom członkowskim z Turcją pozostaje w sprzeczności z istniejącym stanowiskiem chociażby takich państw jak Austria czy Francja, które domagają się wręcz zerwania negocjacji członkowskich.[18] Wśród przyczyn tego stanu rzeczy należy wymienić chociażby łamanie praw człowieka po próbie zamachu stanu w Turcji z lipca 2016 r., zmiany konstytucyjne prowadzące do koncentracji władzy i pogarszający się stan demokracji, stosowanie represji wobec politycznych przeciwników, ograniczenie wolności słowa, szeroka definicja terroryzmu stosowana przez władze w Ankarze do zwalczania opozycji czy też próby ingerowania w sprawy wewnętrzne państw unijnych.[19] Ponadto, Turcja prowadzi własną aktywną politykę na Bałkanach, która niekoniecznie jest zgodna z unijnymi działaniami w regionie. Również relacje Ankary z Rosją, turecka aktywność wojskowa w Iraku i Syrii czy też nierozwiązane problemy sprzed kryzysu migracyjnego, zarówno z Grecją jak i UE, będą wpływać na stosunek UE do Ankary.

Wspomniane powyżej problemy sprowadzają porozumienie Turcja – UE do poziomu pragmatycznej współpracy. Nieprzypadkowo, w swojej krytyce UE w kontekście porozumienia prezydent Turcji podnosi jedynie temat środków obiecanych ze strony UE i zniesienie wiz. Chociaż UE nie przekazuje bezpośredniego wsparcia finansowego, lecz środki są przekazywane w ramach konkretnych projektów, stanowią one pokaźne wsparcie dla uchodźców i odciążają turecki budżet. Środki na rzecz Turcji pochodzą zarówno z budżetu UE (1 mld na lata 2016-2018) oraz z wkładu państw członkowskich (2 mld). W marcu 2018 KE wezwała państwa członkowskie do wyasygnowania środków na zabezpieczenie kolejnych 3 mld euro według tego samego klucza. Chociaż wkład UE w pomoc uchodźcom w Turcji jest namacalny, nie brakuje głosów, że jest on sprzeczny z imperatywem unijnych wartości w kontekście autorytarnych tendencji nad Bosforem.

Grecka tragedia

Nawet, jeżeli porozumienie doprowadziło do namacalnego zmniejszenia ruchu migracyjnego, Grecja stanęła przed nowymi wyzwaniami. Uszczelnienie systemu zmusza uchodźców do składania wniosków o azyl już w Grecji, co powoduje ich lawinowy wzrost. Z drugiej strony, założenie zawarte w porozumieniu, że legalna migracja będzie lepszą alternatywą przegrywa z rzeczywistością. Zakładając, że ogólna liczba uchodźców zmalała, to wciąż istnieje istotna dysproporcja między osobami docierającymi do Grecji, a tymi odsyłanymi z powrotem do Turcji w ramach porozumienia.[20] Przeludnienie i trudne warunki bytowe na greckich wyspach powodują cykliczne potyczki między migrantami a lokalną ludnością, która domaga się ewakuacji z wysp wszystkich przybyszów.[21] Dlatego malejący, ale nieprzerwany strumień migrantów wraz z mozolną administracją i fatalnymi warunkami na przeludnionych wyspach stanowią wybuchową mieszankę. W tym sensie, o ile porozumienie Turcja - UE przyczyniło się do odwrócenia uwagi od Morza Egejskiego, to z pewnością nie przyczyniło się do rozwiązania problemu, z którym boryka się Grecja.

Co więcej, na perspektywy współpracy między obu państwami należy popatrzyć przez pryzmat jakości wzajemnych relacji. W grudniu 2017 r. miała miejsce pierwsza od 1952 r. wizyta prezydenta Turcji w Grecji. Chociaż postrzegano ją jako przełomową i historyczną, w praktyce zaakcentowano jedynie odmienne stanowiska obu stron w takich kwestiach jak prawa mniejszości tureckiej w Grecji czy też granice między państwami.[22] Ponadto, do długiej listy nierozwiązanych problemów dwustronnych doszły odmowa władz greckich wydania do Turcji żołnierzy, którzy zbiegli helikopterem i którym Grecja udzieliła azylu, a Ankara nazywa ich terrorystami. Biorąc jeszcze pod uwagę eskalację napięcia wokół spornych wysp na Morzu Egejskim, można zauważyć, że od wizyty Erdogana w Atenach, stosunki dwustronne stały się „jawnie wrogie”.[23] Taka atmosfera nie może pozostać bez wpływu na wymiar praktycznej współpracy w kontekście kryzysu migracyjnego.

Podsumowanie

W swojej istocie, porozumienie jest polityczną ekwilibrystyką, w której zawarte są elementy krótko i dalekosiężnych celów Unii Europejskiej, Niemiec, innych państw członkowskich oraz Turcji. Jednocześnie, jest to klamra spinająca wysiłki UE na rzecz zmniejszenia napływu migrantów z Turcji do Grecji, której głównym celem jest rozwiązanie problemu tzw. bałkańskiego szlaku, którym następnie migranci wędrowali do Austrii i Niemiec. Biorąc pod uwagę zapisy porozumienia, można dojść do wniosku, że jego siłą napędową były nagła potrzeba Unii Europejskiej zmniejszenia liczby uchodźców. Dla władz tureckich żywiołowa migracja do Grecji jest bardziej narzędziem niż wyzwaniem. W swojej istocie porozumienie ukazuje jak Turcja traktuje wykonywanie swoich zobowiązań międzynarodowych jako narzędzie polityczne, którym próbuje szachować Brukselę. W relacjach z UE prezydent Erdogan nie ma nic do stracenia. Świadom braku perspektywy członkostwa, wykorzystuje relacje z Brukselą do budowania własnej pozycji w opozycji do niewiarygodnego partnera. Podkreślając niespójność i brak konsekwencji UE buduje swój wizerunek wiarygodnego i zdeterminowanego męża stanu.

Z kolei dla Unii Europejskiej porozumienie miało przede wszystkim na celu zmuszenie Turcji do wywiązywania się ze swoich zobowiązań międzynarodowych, uporządkowania problemu uchodźców i w końcu zmniejszenia liczby migrantów przedostających się do Grecji. Zrealizowanie trzeciego celu oraz aktywne zaangażowanie w drugi stanowią o wadze UE w rozwiązywaniu kryzysu migracyjnego. Takie podejście zdominowało również marcowy szczyt UE-Turcja, który odbył się w Warnie. W deklaracji końcowej podkreślono kontynuację współpracy w kwestii kryzysu migracyjnego oraz kontynuację tureckiego procesu akcesyjnego, bez odniesienia się jednak do kwestii wiz oraz renegocjacji umowy celnej.[24]

Fakt, że zjawisko nielegalnej migracji nadal ma miejsce oraz trudne relacje między Europą a Turcją nie są najlepszym prognostykiem na przyszłość. Wydaje się, że porozumienie będzie miało rację bytu, dopóki prezydent Turcji będzie widział w nim zewnętrzny zastrzyk finansowy w kwestii problemu uchodźców w Turcji. Jednocześnie zjednoczona Europa pozostaje z moralnym dylematem jak pogodzić unijne wartości, nieszczelne granice, wewnątrzunijne tarcia oraz autorytarnego i asertywnego sąsiada.

*Dr Spasimir Domaradzki – politolog, Kierownik Katedry Badań nad polityką na Wydziale Ekonomii i Zarządzania Uczelni Łazarskiego. Absolwent Uniwersytetu Jagiellońskiego. Członek kolegium redakcyjnego Res Publiki Nowej. Członek zespołu Team Europe przy Przedstawicielstwie Komisji Europejskiej w Polsce.

[1] Dyrektywa 2013/32/eu, z 29.6.2013 https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013L003…

[2] Dyrektywa 2011/95/eu, z 13.12.2011, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011L0095&from=PL; zobacz także: http://www.unhcr.org/pl/173-plco-robimyzapewnienie-ochrony-prawnejpolit…

[3] Komunikat prasowy 144/16, 18.3.2016 http://www.consilium.europa.eu/pl/press/press-releases/2016/03/18/eu-tu…

[4] Źródło: Seventh Report on the Progress made in the implementation of the EU-Turkey Statement, COM (2017) 470 final, Brussels, 6.9.2017, s.3

[5] David Morelli, Minął rok od podpisania porozumienia UE-Turcja w sprawie uchodźców, 23.3.2017, https://www.liberties.eu/pl/news/rok-od-podpisania-porozumienia-ue-turc…

[6] https://euobserver.com/migration/141175

[7] Elizabeth Collet, The Paradox of the EU-Turkey Refugee Deal, Migration Policy Institute, March 2016, https://www.migrationpolicy.org/news/paradox-eu-turkey-refugee-deal

[8] Elizabeth Collet, The Paradox of the EU-Turkey Refugee Deal, Migration Policy Institute, March 2016, https://www.migrationpolicy.org/news/paradox-eu-turkey-refugee-deal

[9] Joanna Dobrowolska-Polak, Turcja, Unia Europejska i uchodźcy. Porozumienia w sprawie zarządzania kryzysem migracyjnym. Biuletyn Instytutu Zachodniego, Seria Specjalna – „Uchodźcy w Europie”, nr 229/2016, 22.03.2016, http://iz.poznan.pl/plik,pobierz,1269,62cdcd7b6c6cb045af468f7907942458/…

[10] https://www.liberties.eu/pl/news/rok-od-podpisania-porozumienia-ue-turc…

[11] Karty debetowe zasilane przez UE co miesiąc kwotą 100 turecki lir (ok.30 USD) Według danych tureckiego czerwonego półksiężyca z maju 2017 r. z tych kart korzystało ponad 810 000 uchodźców. https://www.dailysabah.com/turkey/2017/05/30/810000-syrians-benefit-from-special-kizilay-aid-cards-in-turkey,

[12] http://www.dw.com/en/eu-refugee-aid-enters-new-phase-in-turkey/a-419445…

[13] Joanna Dobrowolska-Polak, Turcja, Unia Europejska i uchodźcy. Porozumienia w sprawie zarządzania kryzysem migracyjnym. Biuletyn Instytutu Zachodniego, Seria Specjalna – „Uchodźcy w Europie”, nr 229/2016, 22.03.2016, http://iz.poznan.pl/plik,pobierz,1269,62cdcd7b6c6cb045af468f7907942458/…

[14] Kemal Kirişci, Will the Readmission Agreement Bring the EU and Turkey Together or Pull Them Apart? Brookings, 4.2.2014, https://www.brookings.edu/opinions/will-the-readmission-agreement-bring…

[15] Seventh Report on the Progress made in the implementation of the EU-Turkey Statement, COM (2017) 470 final, Brussels, 6.9.2017, s.11; Sprawa ta jest o tyle istotna, że chodzi o Umowę o Readmisji podpisaną między Turcją a UE w 2013 (weszła w życie 1.10.2014). W kwestii osób z państw trzecich postanowiono, że jej zapisy wejdą w życie trzy lata po jej ratyfikacji. Tym samym, niezależnie od zapisów porozumienia Turcja-UE, Ankara zobowiązana jest przyjmować również osoby z państw trzecich, które dostały się na teren UE z Turcji, co jednak wcale nie oznacza, że Turcja realizuje postanowienia umowy.

[16] Progress report on the Implementation of the European Agenda on Migration, COM (2018) 250 final, Brussels, 14.3.2018 s.7

[17] Szacuje się, że turecka diaspora w UE to około 5 500 000 osób.

[18] Takie stanowisko przedstawili zarówno ówczesny minister spraw zagranicznych Austrii Sebastian Kurz w lipcu 2016 r., jak i prezydent Emmanuel Macron w styczniu 2018 r. w trakcie spotkania z prezydentem Turcji R. Erdoganem. Zob. Austriackie MSZ: Jeszcze przez dzisięciolecia nie będzie miejsca dla Turcji w UE, Wprost, 7.8.2016, https://www.wprost.pl/swiat/10018262/Austriackie-MSZ-Jeszcze-przez-dzie…; Michał Strzałkowski, Macron do Erdogana: Turcja bez szans na członkostwo w UE, Euroactiv.pl 8.1.2018, https://www.euractiv.pl/section/polityka-zagraniczna/news/macron-erdoga…

[19] W marcu 2017 r. Holandia odmówiła wjazdu ministrowi spraw zagranicznych Turcji, który chciał agitować wśród tureckiej mniejszości przed referendum konstytucyjnym, które odbyło się w kwietniu 2017 r.

[20] Pangloss in Brussels – European Stability Initiative, How (not) to implement the Aegean Agreement, 7.10.2016, https://www.esiweb.org/index.php?lang=en&id=156&document_ID=177

[21] Grecja: mieszkańcy wysp zaniepokojeni nasiloną imigracją, Interia, 22.10.2017, http://fakty.interia.pl/raporty/raport-imigranci-z-afryki/informacje/ne…

[22] Józef Lang, Erdogan w Grecji: historyczna wizyta z rewizjonizmem w tle. OSW Analizy, 13.12.2017, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2017-12-13/erdogan-w-grecj…

[23] Jan M. Długosz, Dlaczego stosunki grecko-tureckie stały się tak jawnie wrogie? Polityka, 6.5.2018 https://www.polityka.pl/tygodnikpolityka/swiat/1747466,1,dlaczego-stosu…

[24] Mateusz Chudziak, Szczyt UE-Turcja, Współpraca mimo wszystko, OSW Analizy, 28.3.2018, https://www.osw.waw.pl/pl/publikacje/analizy/2018-03-28/szczyt-ue-turcj…