Porozumienie nuklearne z Iranem: perspektywa europejska

Podpisane 14 lipca 2015 r. w Wiedniu porozumienie (Joint Comprehensive Plan of Action – JCPOA) zakładało transparentne, daleko idące wycofanie się Iranu z programu nuklearnego w zamian za redukcję sankcji nałożonych przez Organizację Narodów Zjednoczonych, Unię Europejską oraz Stany Zjednoczone. Umowa daje inspektorom ONZ dostęp do irańskich instalacji wojskowych, choć inspekcje wymagają każdorazowej akceptacji rządu w Teheranie. W przypadku nieuzasadnionego uniemożliwienia kontroli, po próbach ustalenia terminu, sankcje miały zostać automatycznie przywrócone. Porozumienie stanowiło również bazę dla wyjścia Iranu z politycznej i gospodarczej izolacji. 16 stycznia 2016 r. Międzynarodowa Agencja Energii Atomowej (IAEA) potwierdziła, że Teheran podjął przewidziane w porozumieniu działania. W następstwie zniesiono zasadniczą część gospodarczych i finansowych sankcji. Jednak 8 maja 2018 r. prezydent USA Donald Trump ogłosił zerwanie porozumienia z Iranem oraz zapowiedział cofnięcie decyzji o zniesieniu sankcji w dwóch fazach: po 90 i 180 dniach. Druga część sankcji zostanie wprowadzona w listopadzie br. i będzie kluczowa dla gospodarki Iranu oraz współpracy handlowej z UE - ograniczenia mają dotyczyć m.in. sektora finansowego oraz energetycznego. Jednocześnie w mocy pozostaje zniesienie sankcji UE oraz ONZ.

USA: nieefektywny instrument nacisku

Amerykanie postrzegają Iran jako główny element destabilizujący Bliski Wschód oraz zagrożenie dla swoich bliskich sojuszników w regionie - Izraela i Arabii Saudyjskiej. Administracja amerykańska traktowała porozumienie nuklearne i groźby o wycofaniu się z niego jako formę nacisku na rząd w Teheranie w celu ograniczenia roli Iranu w regionie. Chodziło przede wszystkim o działania w Afganistanie, Iraku, Libanie, Syrii, Jemenie i Strefie Gazy, a także o próbę uwolnienia aresztowanych bądź uznanych za zaginionych obywateli USA.

Zarówno w kampanii wyborczej jak i po wyborze na urząd prezydenta Donald Trump traktował porozumienie z Iranem jako „najgorsze w historii” i od początku zakładał wycofanie się z podjętych w trakcie prezydentury Baracka Obamy ustaleń. Administracja USA, wyliczając słabości układu z Iranem podkreśla, że porozumienie jest tymczasowe i nie gwarantuje pełnego wycofania się Teheranu z programu nuklearnego. Mają o tym świadczyć m.in. sugestie ministra spraw zagranicznych Iranu Mohammada Javada Zarifa, który w kwietniu br. powiedział w wywiadzie dla amerykańskiej telewizji CBS, że w przypadku wyjścia USA z JCPOA Iran wróci do programu atomowego. Dodatkowo z perspektywy USA porozumienie nie doprowadziło do ograniczenia destabilizującej działalności Iranu w regionie. Jak zauważył w Foreign Affairs (Confronting Iran, listopad/grudzień 2018) sekretarz stanu USA Michael R. Pompeo, z punktu widzenia Waszyngtonu nie przyczynił się on do zwiększenia bezpieczeństwa USA ani ich partnerów w regionie. Podobne opinie niezmiennie prezentują politycy izraelscy. Jerozolima od początku jednoznacznie sprzeciwiała się negocjacjom z Iranem, a nawet i postulowano przeprowadzenie prewencyjnego uderzenia militarnego w celu zniszczenia potencjału nuklearnego Teheranu.

Znaczenie Iranu w regionie

Podstawową linię konfliktu w regionie wyznacza rywalizacja pomiędzy Iranem a Arabią Saudyjską. Jedną z jego odsłon jest wojna domowa w Jemenie, w której oba państwa są zaangażowane po dwóch stronach barykady. Saudowie, a za nimi cały szereg państw arabskich, stoją na stanowisku, że Irańczycy wspierają organizacje terrorystyczne na Bliskim Wschodzie. Przekonane o tym są również USA oraz Izrael. Nakładają się na to napięcia wewnątrz Iranu, które wynikają zarówno ze złej sytuacji gospodarczej jak i różnic i walk frakcyjnych wewnątrz establishmentu. Z jednej strony chodzi o stosunek do USA i zaostrzenie kursu wobec Waszyngtonu, z drugiej o strategię wobec państw regionu i postulaty utrzymania dotychczasowego nieustępliwego stanowiska. Wycofanie się USA z porozumienia atomowego doprowadziło w Iranie do wzmocnienia zwolenników twardego kursu wobec USA twierdzących od początku negocjacji, że Ameryka nie będzie respektowała układu. Zmniejszyło to jednocześnie wiarygodność prezydenta Hasana Rouhaniego, który opowiadał się za podpisaniem układu.

Z perspektywy Iranu jednym z celów prowadzenia programu nuklearnego było wyrównanie dysproporcji w wydatkach na obronność wobec bogatszych państw regionu: Arabii Saudyjskiej (wydającej w 2016 r. ok. 10% PKB na zbrojenia wg. raportu SIPRI), Izraela (6%), Iraku (5%) czy Jordanii (4%). Wycofanie się USA może skłonić Teheran do wznowienia prac nad bronią nuklearną w celu zminimalizowania tych różnic. Dodatkowo narzucenie przez USA sankcji oznacza przerwanie procesu modernizacji gospodarczej z wykorzystaniem zachodniego kapitału, które miało stworzyć Iranowi szansę na poprawę złej sytuacji ekonomiczno-społecznej.

Europejskie nadzieje

Dla UE porozumienie z Iranem oraz zakończenie międzynarodowej izolacji Teheranu było postrzegane jako krok w kierunku zmniejszenia napięć na Bliskim Wschodzie. W konsekwencji część europejskich dyplomatów liczyła także na postęp w rozmowach wokół konfliktu w Syrii. Z perspektywy Niemiec, podobnie jak USA, Iran nie był i nie jest jest ośrodkiem stabilności w regionie Bliskiego Wschodu, ale zagrożeniem. Wynika to zarówno z rywalizacji o dominację z Arabią Saudyjską, a także z uwarunkowań wewnątrz irańskich (problemy gospodarcze i brak modernizacji). Niemcy dostrzegali potencjał porozumienia w deeskalacji sytuacji w regionie, jednak wskazywali również na brak bezpośredniego przełożenia układu na zmianę polityki zagranicznej Iranu. Dodatkowo porozumienie tworzyło napięcia z bliskimi sojusznikami Niemiec na Bliskim Wschodzie, w tym z Arabią Saudyjską i Izraelem. Wybrzmiało to również w trakcie ostatnich niemiecko-izraelskich konsultacji międzyrządowych w październiku br., gdy kanclerz Angela Merkel podkreślała różnice w podejściu do Iranu.

Porozumienie dawało jednak duże szanse na powrót europejskich przedsiębiorstw na rynek irański. W 2017 r. wymiana handlowa pomiędzy państwami UE a Iranem wyniosła 20 mld euro. Największymi beneficjentami były - tradycyjnie silne w Iranie - firmy francuskie, ale także niemieckie i włoskie. Francja zanotowała w 2017 r. wzrost eksportu o ponad 120% - do ok. 1,3 mld euro. Jednocześnie zaimportowała towary o wartości ok. 2,5 mld euro, co oznaczało wzrost o 80% względem poprzedniego roku. Jednym z najważniejszych sektorów była energetyka, gdzie m.in. firma TOTAL podpisała kontrakt o wartości 4,8 mld euro. Również niemieccy przedsiębiorcy starali się o powrót swoich firm na rynek irański. W 2017 r. eksport z Niemiec wzrósł o 400 mln euro - do poziomu 3 mld euro, zaś obroty handlowe od 2016 r. i złagodzenia sankcji wzrosły o 42%. Niemieccy przedsiębiorcy liczyli na kontynuowanie tego trendu i przekroczenie poziomu 5 mld euro w obrotach handlowych, tak jak miało to miejsce przed wprowadzeniem sankcji. Na irańskim rynku było (i częściowo jeszcze jest) obecnych ponad 100 niemieckich przedsiębiorstw. Od 2016 r. rząd w Berlinie intensywnie włączył się w promowanie niemieckich firm. 3 maja 2016 r. w Teheranie odbyło się niemiecko-irańskie forum gospodarcze, rozpoczęły się wizyty ministrów (wicekanclerz Sigmar Gabriel był jednym z pierwszych zachodnich polityków, którzy odwiedzili Teheran po zniesieniu sankcji), reaktywowano niemiecko-irańską komisję gospodarczą. Niemcy eksportowali do Iranu głównie produkty z branży motoryzacyjnej, medycznej, energetycznej, rolnictwa oraz infrastruktury. Część państw UE liczyło, że zniesienie sankcji doprowadzi do modernizacji sektora energetycznego, w tym gazowego (przez firmy europejskie) i ewentualnego połączenia gazowego z Turcją, co przyniesie korzyści UE i pozwoli na zwiększenie dywersyfikacji od gazu rosyjskiego.

Pomimo podpisania porozumienia dla wielu największych europejskich firm zgłaszających chęć wejścia na irański rynek (np. Airbus, Allianz, Boeing, Peugeot, Siemens czy Total) przeszkodami były korupcja oraz obawa o bezpieczeństwo swoich pracowników. Dotyczyło to przede wszystkim osób z podwójnym obywatelstwem, w przypadku których dochodziło do aresztowań przez irańską służbę bezpieczeństwa.

W reakcji na decyzję prezydenta Trumpa europejscy sygnatariusze listu wydali oświadczenie, w którym informowali o chęci utrzymania układu i zaapelowali do Waszyngtonu o niestosowanie środków mogących uniemożliwić dalsze wypełnianie umowy. Niemcy od początku podkreślali, że decyzja USA będzie obciążeniem dla stosunków transatlantyckich. Wzmocniło to już wcześniejsze przekonanie, wywołane m.in. zapowiedzią USA wyjścia z paryskiego porozumienia klimatycznego, o zmianie amerykańskiego podejścia do negocjacji międzynarodowych i trwałości zawartych porozumień. Państwa UE wskazują, że USA nie czują się związane prawem międzynarodowym, ale od swoich sojuszników wymagają przestrzegania ustanowionych przez Waszyngton reguł, w przeciwnym razie grożąc sankcjami. Część państw UE traktuje to jako zagrożenie własnej suwerenności.

Zerwanie porozumienia nuklearnego było traktowane m.in. przez rząd w Berlinie jako porażkę zarówno unijnej jak i własnej dyplomacji. Niemcy były jednym z inicjatorów negocjacji w ramach P5+1 i jedynym państwem spoza stałych członków Rady Bezpieczeństwa ONZ (obok USA, Chin, Francji, Wielkiej Brytanii i Rosji) uczestniczącym w rozmowach. Stroną w negocjacjach była również UE, którą reprezentowała sekretarz generalna Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych Helga Schmid. Dla Berlina uczestnictwo w negocjacjach było bardzo korzystne z punktu widzenia niemieckiej polityki zagranicznej, bo zrównywało status RFN w negocjacjach do rangi stałych członków RB ONZ. Niemcy od wielu lat próbują doprowadzić do reformy tego forum, aby wraz z państwami takimi jak Japonia, Brazylia czy Indie uczestniczyć w stałym podejmowaniu decyzji. Zarazem ustalenie formatu negocjacji w formacie rozszerzonej (o Niemcy i UE) Rady Bezpieczeństwa dawał Berlinowi nadzieję na zastosowanie go również do rozwiązywania innych problemów bezpieczeństwa międzynarodowego, w tym np. negocjacji z Koreą Północną.

Zbalansowane partnerstwo z USA?

Decyzja prezydenta Trumpa wpłynęła na przebieg debaty transatlantyckiej w Europie. Jednym z najważniejszych głosów w tej dyskusji był artykuł niemieckiego ministra spraw zagranicznych Heiko Maasa opublikowany w dzienniku Handelsblatt z 22 sierpnia 2018 r. Zaapelował on w nim o zredefiniowanie stosunków z USA. Wskazał, że Stany Zjednoczone i Europa od dłuższego czasu oddalają się od siebie i nie jest to związane wyłącznie z nowym prezydentem USA. Europejską odpowiedzią na zmianę relacji w stosunkach transatlantyckich miałaby być idea „zbalansowanego partnerstwa” zakładająca, że UE wzmocni swoje zdolności i będzie bardziej aktywna w tych obszarach, gdzie - z jej perspektywy - Stany Zjednoczone „przekraczają czerwoną linię”. Dodatkowo UE miałaby angażować się intensywniej w miejscach, z których USA się wycofują. Przykładem takiego działania jest wypowiedzenie przez USA porozumienia nuklearnego z Iranem. Zdaniem niemieckiego ministra właściwą odpowiedzią powinna być próba ochrony europejskich przedsiębiorstw przed skutkami amerykańskich sankcji. Jednym ze sposobów miałoby być stworzenie niezależnego od USA kanału płatniczego, powołanie Europejskiego Funduszu Walutowego oraz niezależnego systemu SWIFT. Posługuje się nim ponad 11 tys. instytucji finansowych w ponad 200 państwach świata, rocznie obsługuje 7 mld transakcji, czyli ok. 200 na sekundę. Brak dostępu do SWIFTu oznacza de facto wykluczenie z międzynarodowego obiegu handlowego. Dla Europejczyków SWIFT staje się w pewnym sensie narzędziem politycznym w rękach prezydenta Trumpa, który nalega na wyłączenie obsługi transakcji z Iranem.

W przytaczanym artykule minister Maas zaznaczył także, iż należy powołać szeroki sojusz zwolenników multilateralizmu w polityce międzynarodowej. Tu partnerami mogłyby być Japonia, Kanada i Korea Południowa. Wyrażone w artykule tezy należy traktować jako stanowisko znaczniej części niemieckich elit, ale także społeczeństwa. Według sondażu z marca br. 62% Niemców uznaje relacje z USA za złe (34% jest przeciwnego zdania). Badanie opinii z lipca br. pokazuje, że 56% Niemców jest zdania, iż Europa jest w stanie zapewnić sobie bezpieczeństwo bez wsparcia USA. Kolejny sondaż z grudnia 2017 r. wskazuje, że 63% Niemców (wzrost o 3 pkt. proc.) za najważniejszego sojusznika uznaje Francję, a tylko 43% USA (spadek o 17 pkt. proc.). W 2017 r. czołowi przedstawiciele niemieckich kręgów analitycznych wskazywali na rosnące różnice między USA a Niemcami jeśli chodzi o wizje międzynarodowego porządku, chociaż jednocześnie uznali prymat współpracy transatlantyckiej. Minister Maas, jako pierwszy czołowy niemiecki polityk, zdefiniował USA jako strategicznego konkurenta UE, a także wyraził gotowość do przeciwstawienia się interesom amerykańskim.

Ochrona europejskich interesów

Wraz z debatą o skutkach wyjścia USA z porozumienia nuklearnego po stronie europejskiej pojawiały się pomysły na ochronę interesów. Część instytucji analitycznych (m.in. Europejska Rada Spraw Zagranicznych - ECFR oraz Fundacja Nauka i Polityka - SWP) postulowała bliższą współpracę pomiędzy europejskimi państwami negocjującymi porozumienie, wspólne negocjacje z Iranem w celu utrzymania umowy oraz jednoznaczne komunikowanie Waszyngtonowi zamiarów dalszego przestrzegania porozumienia (w tym z Rosją i Chinami), co miało zostać poparte nawet groźbami sankcji wobec amerykańskich przedsiębiorstwa mających przedstawicielstwa w UE. Dodatkowo europejscy eksperci opowiadali się za utworzeniem specjalnej grupy roboczej monitorującej działalność amerykańskiego Departamentu Skarbu oraz próby sankcjonowania europejskiej działalności gospodarczej w Iranie, poszukiwanie sposobu obejścia amerykańskich sankcji oraz pogłębienie dialogu z Iranem wokół kwestii bezpieczeństwa w regionie.

Jednocześnie w czerwcu br. UE wprowadziła regulacje wzorowane na Blocking Statute z 1996 r. oraz przepisy umożliwiające wsparcie dla firm ponoszących straty w handlu z Iranem, a także umożliwiające wyciągnięcie konsekwencji wobec przedsiębiorstw ograniczających działalność ze względu na sankcje amerykańskie. Zarazem we wrześniu br. Wysoka Przedstawiciel ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa Federica Mogherini zapowiedziała przygotowanie przez KE specjalnego mechanizmu (Special Purpose Vehicle) umożliwiającego dalsze prowadzenie wymiany handlowej z Iranem, nawet po wprowadzeniu amerykańskich sankcji. Jego celem ma być stworzenie giełdy barterowej, a w przyszłości towarzystwa finansowego wyposażonego w licencję bankową. Siedzibą nowej instytucji mógłby być Luxemburg. Jednak stworzenie takiego systemu zabierze sporo czasu, wymagać będzie zgody politycznej UE, determinacji państw członkowskich oraz znacznego przygotowania technicznego, a pierwsze transakcje będą obarczone ryzykiem niepowodzenia. Dodatkowo ważnym elementem takiego porozumienia będzie współpraca z irańskimi instytucjami finansowymi oraz ich gotowość do modernizacji i dostosowania do standardów międzynarodowych. Niezbędny były również nadzór przepływów środków z transakcji wobec zarzutów o finansowanie przez Iran terroryzmu.

Perspektywy

Postulowane przez UE mechanizmy prowadzące do ochrony europejskich przedsiębiorstw oraz umożliwiające dalszy handel z Iranem będą skuteczne tylko wobec średnich i mniejszych firm, które nie prowadzą zasadniczych interesów w USA. Jednocześnie po zapowiedzi zerwania porozumienia nuklearnego oraz wprowadzeniu sankcji przez Stany Zjednoczone tylko niemiecki eksport do Iranu zmniejszył się o 18%, zaś największe firmy zapowiedziały wycofanie się lub zawieszenie działalności w obawie o zablokowanie dostępu do rynku amerykańskiego. Dobrze obrazuje to przykład jednego z największych niemieckich przedsiębiorstw BASF, które podpisało kontrakty w Iranie warte 80 mln euro. Jednak w zestawieniu z 65 mld euro globalnej sprzedaży jest to niewielka część, dla której nie warto ryzykować utraty rynku amerykańskiego.

W latach 2010-2015 UE oraz administracja prezydenta Baracka Obamy podzielały zasadnicze cele polityki wobec Iranu. W jej ramach sankcje były elementem szerszego podejścia połączonego z negocjacjami i służyły jako forma nacisku na Teheran. Obecnie większość państw Unii szuka nowego modus vivendi ze Stanami Zjednoczonymi, a relacje transatlantyckie są wystawione na najpoważniejszą próbę od 2003 r. (inwazja na Irak). Iran jest jednym z przykładów zmieniających się relacji i poszukiwania nowych rozwiązań poza dotychczasowymi schematami i partnerami. Nie zmienia to jednak faktu, że z uwagi na znaczenie USA w polityce handlowej oraz bezpieczeństwa w najbliższym czasie nie rysuje się zdecydowana alternatywa dla współpracy ze Stanami Zjednoczonymi.

Prezentowane w artykule poglądy wyrażają wyłącznie stanowisko autora.

*Kamil Frymark - analityk Ośrodka Studiów Wschodnich zajmujący się m.in. polityką zagraniczną Niemiec.