Między kryzysem a dalekim horyzontem

Trudno nie zgodzić z Ursulą von der Leyen, że jej tegoroczne przemówienie o stanie Unii miało miejsce w wyjątkowym i bodaj najtrudniejszym dla Unii momencie jej historii. Wojna w Ukrainie jak nigdy wcześniej przybliżyła fizyczne niebezpieczeństwo zbrojnej agresji do granic Unii Europejskiej, a jej wartości i zasady znalazły się na celowniku Rosji w stopniu nie mniejszym niż cele wojenne na obszarze Ukrainy. Unijna odpowiedź na agresję Putina, obejmująca sankcje ekonomiczne i pomoc militarną, sprawiła, że UE stała się kluczowym aktorem tego konfliktu, zaś rozbicie jej jedności, a w zasadzie rozbicie jej w ogóle, jednym z najważniejszych celów agresora. W takiej sytuacja Unia nie była jeszcze nigdy.

W przemówieniu przewodniczącej KE ten bezprecedensowy stan rzeczy znalazł silne odbicie. Von der Leyen podkreślała jedność Unii i konieczność jej zachowania, obiecywała nieustające wsparcie dla Ukrainy oraz mówiła o działaniach, które Unia podejmować będzie w najbliższych miesiącach, by zapobiec rozlewaniu się kryzysu energetycznego i ekonomicznego. Z pewnością właśnie ze względu na dramatyzm sytuacji i skalę bieżących wyzwań tegoroczne wystąpienie szefowej Komisji było bodaj jednym z najmniej wizjonerskich i najbardziej skupionych na „tu i teraz”. Von der Leyen nie przedstawiła w zasadzie żadnych nowych ambitnych projektów integracyjnych (poza stworzeniem funduszu na rzecz produkcji wodoru). Także jej propozycje dotyczące bieżących kwestii związanych z przeciwdziałaniem kryzysowi energetycznemu nie wykraczały poza inicjatywy, które były znane od dawna i stanowią już przedmiot dyskusji między państwami członkowskimi.

Ostrożność przewodniczącej KE w formułowaniu dalekosiężnych planów oraz nacisk na jedność Europy w obliczu agresji są zrozumiałe. Od tego, w jakim stanie Unia Europejska przetrwa najbliższe miesiące, zależeć będzie jej zdolność nie tylko do pomocy Ukrainie, lecz także do realizacji wszystkich innych projektów: tych, które zostały uzgodnione w ubiegłych latach oraz takich, które von der Leyen mogłaby zaproponować w swoim wystąpieniu, gdyby czas był po temu bardziej sprzyjający. Ale także to przemówienie, świadomie operujące krótkim horyzontem czasowym, dotknęło kwestii, które wykraczają poza tę ograniczoną perspektywę. Przełom epoki, którego zwiastunem jest tocząca się u progu Unii wojna, powoduje, że powrót do status quo ante nie będzie możliwy niezależnie od dalszego rozwoju wypadków. Przynajmniej trzy wątki podjęte przez von der Leyen będą miały szczególne znaczenie i zasługują na, także krytyczną, uwagę.

Sojusz demokratów a reszta świata

Nie ulega wątpliwości, że Unia Europejska stoi w obliczu systemowej rywalizacji globalnej, której główne bieguny wyznaczają dzisiaj Chiny i Stany Zjednoczone. Na arenie światowej Rosja nie jest, inaczej niż w czasach zimnej wojny, kluczowym protagonistą tego starcia. Ale to właśnie jej agresja wojskowa przeciwko krajowi stowarzyszonemu z Unią i wzywanie rzucone Europy jest dla krajów UE najbardziej czytelnym znakiem, że rzeczywistość wokół Starego Kontynentu zmieniła się bezpowrotnie. To nie eksport modelu europejskiego (demokracja, rządy, prawa człowieka, państwo socjalne, gospodarka wolnorynkowa) jako siły transformującej świat jest przedmiotem naszej największej troski, lecz jest nim jego obrona na naszym własnym, niewielkim podwórku, przed zakusami potęg kierujących się zupełnie innymi wartościami.

W swoim przemówieniu Ursula von der Leyen odniosła się do tego fundamentalnego starcia mówiąc o konfrontacji między „demokracją a autorytaryzmem”. Sformułowanie to niewątpliwie dobrze oddaje nie tylko emocje dużej części Europejczyków odrzucających dyktatorskie metody Putina i jego imperialną politykę. Przeciwstawienie się zagrożeniu autorytaryzmem ma też ważny kontekst wewnętrzny w Unii, gdzie erozja demokracji i rządów prawa w niektórych państwach jest jednym z najważniejszych wyzwań przyszłości (notabene, von der Leyen krótko, ale stanowczo, zapowiedziała determinację w obronie rządów prawa i walce z korupcją w UE). Wreszcie, nie ulega wątpliwości, że współpraca z Unii Europejskiej z innymi demokracjami na świecie, jest dziś ważniejsza niż kiedykolwiek wcześniej. „Naszedł czas, by zainwestować w siłę państw demokratycznych” – mówiła von der Leyen. „Patrzymy na świat w ten sam sposób. I powinniśmy mobilizować nasze wspólne zasoby na rzeczy tworzenia dóbr globalnych” – dodawała.

Pomysł, by Unia Europejska wzmocniła współpracą z grupą podobnie myślących krajów demokratycznych, takich jak Japonia, Kanada, Korea Południowa czy kraje Ameryki Łacińskiej, jest więc nieodzowny. Dotyczy to zarówno współpracy politycznej, wojskowej, jak i ekonomicznej i energetycznej. Jego kluczowym elementem będą istniejące już umowy handlowe jak i nowe porozumienia dotyczące importu surowców (np. z Kanady), które mają ograniczyć, na ile się da, zależność UE od mocarstw autorytarnych.

Ale entuzjazm dla takiego programu globalnej współpracy między demokracjami nie może przesłaniać nie mniej istotnej cechy nowego układu międzynarodowego. To oczywisty fakt, że interesy Unii Europejskiej w nie mniejszym stopniu zależą także od relacji z krajami, które do demokracji zaliczyć nie można, co doskonale pokazała wojna w Ukrainie. Duża część krajów Azji, Afryki czy Ameryki Łacińskiej nie odnajduje się wcale w opowieści o konflikcie między autorytaryzmem a demokracją. Kilkadziesiąt państw regularnie wstrzymuje się od głosu w głosowaniach w ONZ w kwestii toczącej się w Europie wojny nie chcąc zajmować stanowiska w sprawie o fundamentalnym znaczeniu dla Europejczyków. Tymczasem wsparcie tzw. globalnego Południa konieczne jest do tego, by budować międzynarodową koalicję wsparcia wojnie z Rosją i obronie podstawowych zasad porządku światowego.

Unia Europejska musi brać tę okoliczność silnej pod uwagę. Odwołania do zasad Karty Narodów Zjednoczonych czy porozumień międzynarodowych takich jak traktat o nierozprzestrzenianiu broni jądrowej będą dużo lepiej rezonować z partnerami spoza wąskiego kręgu podzielającego zachodnie wartości niż opozycja autorytaryzm-demokracja (w której część z nich znalazłaby się po innej niż my stronie). Kluczowe znaczenie mieć będą działania Unii Europejskiej na rzecz ograniczenia negatywnych skutków wojny w Ukrainie i sankcji dla Krajów Afryki czy Azji. Szkoda, że w przemówieniu von der Leyen zabrakło odniesienia do tych kwestii, zwłaszcza kontekście bezpieczeństwa żywnościowego. A UE miałaby się nawet czym pochwalić: to właśnie przez i dzięki UE udało się wyeksportować 70 proc. zboża wywiezionego z Ukrainy. Ale nie chodzi tylko o troskę o kraje globalnego Południa, lecz także o szanse, jakie rodzi współpraca z nimi. Dobrze, że von der Leyen podkreśliła znaczenie unijnej inicjatywy Global Gateway, za sprawą której Unia wspierać ma inwestycje i budować sieci współpracy w wymiarze globalnym. Gigantyczny potencjał, jaki z perspektywy UE ma zwłaszcza Afryka, nie został jeszcze w pełni dostrzeżony i wykorzystany.

W dobie rosnącego w siłę autorytaryzmu znalezienie właściwej równowagi między koniecznością budowy sojuszu demokratów z potrzebą bliższej współpracy z krajami, które odrzucają tę perspektywę, może przypominać kwadraturę koła. Ale Unia Europejska nie ucieknie od tego dylematu. Zaś od zdolności w stawieniu mu czoła zależeć będzie osiągnięcie jej dojrzałości jako samodzielnego aktora na globalnej scenie.

Jak nie przegrać polityki rozszerzenia

Innym testem w tej konkurencji będzie przyszłość polityki rozszerzenia. Von der Leyen nie poświęciła jej wiele miejsca ograniczając się do zapewnienia krajów kandydujących – państw bałkańskich, Ukrainy i Mołdowy, a także Gruzji – że są częścią rodziny europejskiej; że ich przyszłość jest w Unii i że „nasz Unia nie jest bez was kompletna”. Te słowa są potrzebne i nie ulega wątpliwości, że świadomość geopolitycznego znaczenia polityki rozszerzenia w Unii rośnie.

Nie zmienia to jednak faktu, że unijna retoryka nie robi w krajach kandydujących już większego wrażenia. Na Bałkanach Zachodnich panuje głębokie rozczarowanie Unią i jej kluczeniem w sprawie rozszerzenia. Zaufanie do Unii i zainteresowanie przystąpieniem do niej spada. Albania i Macedonia Północna dopiero latem tego roku, po wieloletnich staraniach, uzyskały prawo rozpoczęcia negocjacji akcesyjnych. Powodem był nie brak ich przygotowania, lecz blokada po stronie Unii. Najpierw Francja, potem Bułgaria z powodów niezwiązanych z procesem akcesyjnym, używały prawa weta i udaremniały otwarcie formalnych rozmów.

Unia nie może sobie pozwolić na to, żeby popełnić raz jeszcze te same błędy. W jej interesie leży, by proces rozszerzenia zakończył się sukcesem. Jej zaangażowanie na rzecz Ukrainy - pomoc finansowa, oferta integracyjna i wsparcie wojskowe - może stać się najlepszym narzędziem do osiągnięcia tego celu. Nie ma lepszego sposobu na zagwarantowanie, by wszystkie te wysiłki były trwałe i skuteczne, niż uczynienie ich częścią dobrze przygotowanej strategii wprowadzania Ukrainy do UE. Inne kraje kandydujące mogłyby tylko skorzystać na takim ponownym zaangażowaniu UE w jej historycznie najskuteczniejszy instrument zaprowadzania pokoju i stabilności w Europie. Oczywiste jest, że na drodze kandydatów do UE nie może być skrótów ani rabatów. Niestety, mimo dzisiejszego poruszenia sytuacją w Ukrainie i sympatii do tego kraju, nie ma żadnej gwarancji, że także w jej przypadku zaangażowania na rzecz zakotwiczenia jej w Unii utrzyma obecną dynamikę.

Problem Unii polega na tym, że nie chce i nie jest w stanie przyjąć szybko nowych członków, a jednocześnie nie może pozwolić sobie na to, aby przedłużający się proces akcesji utknął gdzieś na technokratycznych mieliznach rodząc frustrację po obu stronach. To kolejna kwadratura koła. Unia musi zrobić wszystko, by kraje kandydujące otrzymały potrzebne wsparcie dla trwałego związania się z Unią zanim jeszcze będą w stanie stać się pełnymi członkami tego bloku. Już teraz widać, że taki okres przejściowy może długo potrwać. Większość krajów wspólnoty nie pali się do szybkiego rozszerzenia, zaś na jego drodze stanie jeszcze reforma traktatowa UE, o czym – jako o warunku dla przyjęcia nowych członków – mówi kanclerz Niemiec Olaf Scholz, ale także szefowa Komisji. To bardzo wysoko zawieszona poprzeczka, biorąc pod uwagę nastroje w UE. Z oczywistych powód kraje kandydujące nie mają wpływu na to, kiedy i jak przyjęta będzie reforma traktatowa, której są jednocześnie zakładnikami.

Dlatego tak wielkie znacznie ma nie tylko „perspektywa członkostwa”, lecz także, a może zwłaszcza, to, co zdarzy się w okresie dochodzenia do niego. Potrzebna jest formuła, która pozwoli zakotwiczyć kraje kandydujące w UE nawet bez włączania ich jeszcze formalnie do najwęższego kręgu „rodziny europejskiej”. Czy służyć może temu pomysł Europejskiej Wspólnoty Politycznej, któremu silne poparcie wyraziła Ursula von der Leyen w swoim wystąpieniu? W maju br. prezydent Francji Emmanuel Macron zaproponował stworzenie takiej “platformy koordynacji politycznej” zarówno dla krajów członkowskich UE jak i tych, które do niej nie należą. Mogłaby to być “właściwa odpowiedź” - mówił francuski prezydent - na potrzebę “stabilizacji naszego sąsiedztwa” w kontekście wojny rosyjskiej i przyznania przez UE statusu kandydata Ukrainie i Mołdawii. Celem byłoby danie krajom aspirującym poczucia przynależności do europejskiego klubu przed formalnym do niego przystąpieniem.

Pierwszy szczyt tej nowej formuły odbędzie się 6 października br. w Pradze. Ale niewiele wskazuje na to, by ta inicjatywa mogła rzeczywiście spełnić funkcję, która jest jej przypisywana. Udział takich krajów jak Wielka Brytania czy Izrael sprawia, że jest to format z definicji nie dający się do podejmowania kwestii rozszerzenia UE. W najlepszym razie będzie to cykliczna konferencja poświęcona dyskusji o bezpieczeństwie europejskim, bez większego praktycznego znaczenia.

To dalece niewystarczające. Zamiast organizować kolejne szczyty Unia powinna skupić się na wypracowaniu oferty dla krajów kandydujących na najbliższe lata. Obejmować musiałby ona wsparcie finansowe, integrację sektorową, rozbudowę powiązań energetycznych i infrastrukturalnych, a także zacieśnioną współpracę w dziedzinie bezpieczeństwa. Formułowałaby ona też konkretny i czytelny cel pośredni na ich drodze do UE. Mogłoby być nim zobowiązanie do otwarcia pełnego dostępu do wspólnego unijnego rynku (czterech swobód), gdy tylko spełnią wszystkie konieczne kryteria, wraz z dostępem do unijnych środków budżetowych. Innymi słowy, kraje te mogłyby korzystać z najważniejszych benefitów integracji zanim jeszcze będą mogły współdecydować o polityce Unii w jej instytucjach. W ten sposób kandydaci przestaliby być zakładnikami blokad instytucjonalnych po stronie UE, które mogą okazać się trudne do przezwyciężenia. Oczywiście, taka oferta „wszystko poza instytucjami” musiałaby być pomyślana jako etap przejściowy. Ale nadanie mu istotnego znaczenia w wymiarze gospodarczym i politycznym może być jedyną drogą do tego, by nie przegrać polityki rozszerzenia w tym kluczowym momencie.

Pomoc państwa, czyli europejscy siłacze i karły

Ursula von der Leyen wiele miejsce poświęciła w swoim wystąpieniu jedności Unii wobec wojny w Ukrainie, nie tylko w wymiarze zewnętrznym (pomocy dla Kijowa i sankcjom), lecz także wewnętrznym – wspólnym działaniom na rzecz przezwyciężenia kryzysu gospodarczego wywołanego wojną. Ich kluczowym elementem są środki podejmowane w celu zatrzymania wzrostu cen energii, a zwłaszcza przenoszeniu rosnących kosztów zakupu gazu czy ropy na zwykłych konsumentów i firmy. Proponowane przez Komisję instrumenty, takie jak podatek od nadmiernych zysków firm dystrybuujących energię (wpływy ok. 140 mld euro mają zasilić fundusze osłonowe dla ludności) czy zmiana w sposobie ustalania cen energii (dziś uzależnionych od cen gazu) są niezbędne, by wspomóc społeczeństwa krajów UE. Nie mniej istotne jest to, by decyzje w tych sprawach zapadały na szczeblu unijnym, a nie państw członkowskich. W przeciwnym razie działania takie byłyby nieskuteczne lub mogły rozregulować rynek i pogłębić problemy, z jakim borykają się państwa i obywatele.

Ale w przemówieniu von der Leyen zabrakło odniesienia do problemu, który w nie mniejszym stopniu niż działania skoncentrowane na rynku energii będzie miał wpływ na to, jakie skutki przyniesie odpowiedź UE na aktualny kryzys i czy uda się zachować - przywoływaną przez szefową Komisji - jedność. Uwaga skupiona na wspólnych instrumentach zaradczych proponowanych przez Brukselę i uchwalanych na poziomie UE nie powinna bowiem przesłaniać faktu, że kluczowe decyzje o charakterze antykryzysowym podejmowane są w dalszym ciągu na poziomie państw członkowskich. UE nie ma ani środków finansowych, ani też kompetencji, by ze wspólnych zasobów (lub pożyczek) wypłacać obywatelom i przedsiębiorstwom zapomogi, dorzucać się do cen energii czy ratować firmy przed bankructwem. Podejmowanie tych wszystkich działań leży w gestii rządów narodowych, które korzystają wszakże ze swoich kompetencji w tym zakresie w bardzo różny sposób – przede wszystkim w zależności od zasobności kasy państwowej i możliwości zaciągania kredytów na rynkach finansowych. W tej sprawie nie ma w UE żadnej jedności, lecz – wręcz przeciwnie – istnieją głębokie różnice.

Dwa tygodnie po przemówieniu Ursuli von der Leyen Niemcy ogłosiły pakiet osłonowy dla społeczeństwa i gospodarki opiewający na 200 miliardów euro. W sumie różnego rodzaju subsydia wygospodarowane w związku z kryzysem przez Berlin sięgną około 5 procent PKB. To znacznie więcej niż w przypadku innych państw, które już dziś krytykują, że nierówna pomoc państwa w różnych krajach tworzyć będzie nowe nierówności i zagrażać funkcjonowaniu wspólnego rynku. Wątpliwości co do wysokości niemieckiego pakietu zgłosiły zresztą nie tylko Włochy lub Słowacja, lecz także unijny komisarz ds. przemysłu Thierry Breton.

W centrum uwagi stoi dziś Berlin, ale problem ma charakter strukturalny: Komisja Europejska, co najmniej od czasu pandemii, zezwala na pomoc państwa w znacznie szerszym zakresie niż było to dotychczas możliwe. Z jednej strony to uzasadnione, gdyż obywatele i gospodarki europejskie potrzebują takich interwencji w obronie przed kryzysem. Z drugiej jednak strony, ryzyka wskazywane przez kraje słabsze ekonomicznie, są realne. Uświadomienie ich sobie nieuchronnie otwiera dyskusję o możliwych rozwiązaniach na szczeblu europejskim. Powrót do dawnych zasad i restrykcji nie wydaje się możliwy. Pełne ich poluzowanie – także nie. W czasie pandemii funkcję korektora nadmiernych różnic pomiędzy siłaczami i karłami pomocy państwowej wypełnił Fundusz Odbudowy i Odporności. Złożyły się na niego wszystkie państwa proporcjonalnie do ich siły ekonomicznej, zaś środku dystrybuowane są również w asymetryczny sposób, według potrzeb. Można argumentować, że Fundusz Odbudowy, którego realizacja jest w toku, nadal przywraca równowagę, zakłócaną dzisiaj przez pakiety antykryzysowe związana z cenami energii. Jednak skala przyznawanej przez niektóre kraje pomocy jest na tyle duże, że wątpliwości są uzasadnione.

Komisja Europejska będzie musiała prędzej czy później podjąć tę kwestię. Czy potrzebny będzie nowy fundusz na szczeblu europejskim? Decyzja zależy od państw członkowskich, ale to Komisja będzie musiała szukać rozwiązań. Ta dyskusja będzie trudna, bo opór wobec takich rozwiązań będzie duży. Ale przykład ten pokazuje, jak zarządzanie kryzysowe bardzo szybki prowadzić może Unię na ścieżkę fundamentalnych zmian prowadzących potencjalnie do znaczącego pogłębienia integracji.

***

Orędzie o stanie Unii nie jest miejscem, by w sposób szczegółowy zmierzyć się z tymi i innymi problemami. Zaś moment, w którym UE nadal jeszcze stoi raczej u progu niż u końca kryzysu, nakazuje skupić się na krótkim horyzoncie. Ale te trzy kwestie, oraz wiele innych, których Ursula von der Leyen tylko pobieżnie dotknęła w swoim przemówieniu, nie mogą czekać do września następnego roku. Przed Unią miesiące nie tylko walki z kryzysem, lecz także dalekosiężnych decyzji, które istotnie mogą zmienić jej kształt i sposób funkcjonowania.

Tekst zawiera poglądy i opinie autora, niekonieczne zbieżne ze stanowiskiem Komisji Europejskiej.

*Dr Piotr Buras - Senior Policy Fellow ECFR i szef warszawskiego biura European Council on Foreign Relations. Zajmuje się m.in. Unią Europejską, relacjami Polski z UE oraz polityką zagraniczną Niemiec.