ETIAS czyli szczelne granice Unii

Brakujące ogniwo[1] polityki migracyjnej – dlaczego Unia potrzebuje ETIAS? - dr Anna Kosińska*

W związku z trwającym kryzysem migracyjnym i wdrażaniem strategii bezpieczeństwa UE, Komisja Europejska przedstawiła 16 listopada 2016 r. projekt rozporządzenia ustanawiającego ETIAS (European Travel Information and Authorisation System) czyli unijny system informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż[2]. Celem tego opracowania jest, poza charakterystyką podstawowych funkcji ETIAS, ocena jego przydatności i skuteczności dla zarządzania granicami zewnętrznymi Unii, zarządzania bezpieczeństwem oraz polityką migracyjną.

ETIAS to kolejny system wielkoskalowy, który będzie zbierał dane podróżnych pochodzących z państw trzecich, których obywatele zostali zwolnieni z obowiązku posiadania wiz. Obywatele tych państw przed przyjazdem do Unii będą musieli wystąpić o zezwolenie na podróż. Wnioski będą mogły być składane za pośrednictwem strony www lub aplikacji, za opłatą 5 euro. Decyzje pozytywne będą wydawane w przeciągu kilku minut w ramach systemu informatycznego (w uzasadnieniu projektu rozporządzenia szacuje się, że będzie to ok. 95 proc. wniosków), natomiast w przypadku wątpliwości, czy podróżny nie będzie stanowił zagrożenia, wniosek będzie rozpatrywany przez właściwe organy państwa członkowskiego, do którego cudzoziemiec planował wjechać. W przypadku decyzji negatywnych podróżnym będzie przysługiwało prawo do odwołania[3]. Zezwolenia będą wydawane na 5 lat, zaś ich brak będzie podstawą do odmowy wjazdu na terytorium Unii. ETIAS powinien zacząć działać w 2020 r., zaś jego podstawowymi celami zgodnie z intencjami unijnego legislatora jest wsparcie walki z przestępczością i terroryzmem, zmniejszenie napływu nieregularnych migrantów oraz usprawnienie zarządzania granicami[4].

Autorzy projektu wyraźnie podkreślają, że ETIAS nie jest wizą. Celem systemu jest jednak monitoring osób wjeżdżających na terytorium Unii. W ramach współpracy z państwami trzecimi Unia Europejska zdecydowała się na liberalizację reżimu wizowego – państwa te zostały skreślone z listy

Rozporządzenia 539/2001[5]. ETIAS ma być elementem polityki liberalizacji reżimu wizowego w obliczu kryzysu migracyjnego – w sytuacji, gdy nie jest możliwa całkowita rezygnacja z kontroli na granicach zewnętrznych, przyjęty został instrument pośredni, umożliwiający z jednej strony zachowanie prawa wjazdu do Unii cudzoziemców z krajów takich jak Australia, Kanada czy Macedonia[6], a z drugiej strony dający służbom granicznym krajów członkowskich skuteczny instrument kontroli bezpieczeństwa.

ETIAS wydaje się być w obecnej trudnej sytuacji jedynym skutecznym remedium pozwalającym na zachowanie ruchu bezwizowego z dotychczasowymi partnerami, przy zachowaniu odpowiednich standardów bezpieczeństwa. Warto dodać, że aktualnie trwają również w ramach polityki wizowej prace nad rewizją rozporządzenia 539/2011 w zakresie poszerzenia i wzmocnienia zastosowania tzw. mechanizmu zawieszającego (tzw. „suspension mechanizm”[7]). Mechanizm pozwala na zawieszenie ruchu bezwizowego, zaś w planowanych zmianach przewidziano poszerzenie przesłanek zawieszenia, na które składać się będą m.in. znaczący wzrost ryzyka dla bezpieczeństwa publicznego i wewnętrznego państw członkowskich bądź też pogorszenie współpracy w dziedzinie readmisji[8].

ETIAS nie może być również postrzegany jako samodzielny instrument polityki wizowej. Stanowi on element spójnej koncepcji zarządzania granicami zewnętrznymi w czasie kryzysu migracyjnego, która jest regularnie wdrażana zarówno na poziomie legislacyjnym jak i praktycznym przez instytucje Unii Europejskiej. W momencie tragedii u wybrzeży Lampedusy w kwietniu 2015 r., którą można uznać za symboliczny początek kryzysu, Unia nie dysponowała strategią zarządzania przepływami migracyjnymi, które osiągnęły z końcem 2015 r. niespotykaną dotychczas intensywność. Warto tylko wspomnieć, że o ochronę międzynarodową w 2015 r. w UE ubiegało się 1 382 155 osób[9]. W zakresie migracji nieregularnej również niespotykanie wzrosło ryzyko napływu nieudokumentowanych migrantów – w 2015 r. stwierdzono 822 337 nielegalnych przekroczeń granicy pomiędzy punktami kontroli granicznej oraz wydano 286 725 decyzji zobowiązujących do powrotu[10]. Sytuacja ta stała się ogromnym wyzwaniem w obszarze kreowania polityki i tworzenia prawa migracyjnego – po przyjęciu Europejskiej Agendy Migracyjnej (13.05.2015)[11], instytucje unijne zajęły się uszczegółowieniem planu sekuratyzacji i wdrożeniem go w życie[12]. Wśród najważniejszych dokumentów strategicznych wymienić należy Europejska Agendę Bezpieczeństwa z 28 kwietnia 2015 r. oraz Komunikat Komisji Back to Schengen - Roadmap z 4 marca 2016 r.[13] Podstawą, niejako bazą programową, dla tworzenia nowych instrumentów w zakresie zarządzania granicami, stał się tzw. Smart Borders Package zaproponowany przez komisję w 2013 r.[14]

W tym kontekście, gdy ETIAS zostanie wdrożony, należy go uznać za kolejny (po niewątpliwie skutecznym procesie powołania Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej) sukces unijnego legislatora w zakresie kreowania spójnej i zrównoważonej polityki migracyjnej w dobie kryzysu i zagrożenia terrorystycznego. ETIAS z jednej strony nie pozwala na budowanie radykalnej fortecy Europa, z drugiej wprowadza uzasadnioną kontrolę granic zewnętrznych.

ETIAS jest też kolejnym systemem wielkoskalowym w obszarze polityki migracyjnej. W ramach realizacji polityki migracyjnej UE do tej pory funkcjonowały SIS (System Informacyjny Schengen), VIS (Wizowy System Informacyjny) i Eurodac (baza danych daktyloskopijnych osób ubiegających się o ochronę międzynarodową) – wszystkie zarządzane przez Agencję eu–LISA[15]. Systemy te okazały się skutecznym instrumentem w walce z nadużyciami prawa w procedurach azylowych (Eurodac) czy też przestępczością i łamaniem zakazów wjazdów na terytorium Unii (SIS). Jak szacuje unijny ustawodawca, obecnie około 1, 4 miliarda osób z całego świata ma możliwość skorzystania z ruchu bezwizowego, zaś ich realny przepływ przez granice ciągle wzrasta i osiągnie prawdopodobnie w 2020 r. 39 milionów osób[16]. Taki strumień podróżnych wymaga kontroli i zachowania szczególnych reguł bezpieczeństwa w procesie wjazdowym, zwłaszcza po doświadczeniach ataków terrorystycznych, które miały miejsce w 2015 i 2016 r.

Pozytywna ocena, na jaką zasługuje koncepcja ETIAS wynika z kilku zasadniczych kwestii. Po pierwsze podobne systemy kontroli wjazdu zostały przyjęte i z powodzeniem funkcjonują w państwach takich, jak Stany Zjednoczone, Kanada i Australia[17]. Po drugie poza wymienionymi powyżej systemami SIS, VIS i Eurodac, w strukturach administracji unijnej funkcjonują również inne bazy danych nakierowane na zwalczanie przestępczości i ochronę bezpieczeństwa wewnętrznego - wystarczy wymienić choćby bazy danych Europolu czy też ECRIS (European Criminal Records Information System). Kolejny system nie będzie zatem szczególnym obciążeniem dla struktur unijnych, tym bardziej, że w zamierzeniu twórców będzie się samofinansował dzięki opłatom pobieranym za zezwolenia[18], a ponadto będzie sprzężony z innymi bazami danych i zostanie włączony w sieć wymiany informacji systemów unijnych[19]. Struktura ETIAS zostanie oparta na sprawdzonej formule wykorzystywanej choćby przez SIS (System Centralny, krajowe jednostki w każdym państwie członkowskim oraz system łączności umożliwiający komunikację pomiędzy interfejsami), zaś technicznie odpowiedzialna za jego funkcjonowanie będzie również Agencja eu–LISA. Tym samym praktyczny wymiar jego funkcjonowania nie powinien sprawiać żadnych problemów.

Najciekawszym aspektem funkcjonowania ETIAS jako systemu wielkoskalowego jest jego sprzężenie z nowopowstającym systemem EES – The Entry-Exit System. Propozycja utworzenia takiego systemu pojawiła się w ramach Smart Borders Package, zaś ostateczna wersja propozycji rozporządzenia ustanawiającego system została przedstawiona w kwietniu 2016 r.[20] EES będzie miał za zadanie wsparcie SIS, VIS i Eurodac i powinien być operacyjny również w 2020 r. (podobnie jak ETIAS)[21]. W porównaniu do ETIAS (który będzie miał przecież zastosowanie tylko do podróżnych w ramach ruchu bezwizowego), EES będzie miał charakter kompleksowy i będzie zbierał dane dotyczące wjazdów i wyjazdów obywateli państw trzecich na terytorium UE oraz stanie się narzędziem dostępnym dla służb granicznych UE, zastępującym niejako paszport. EES i ETIAS będą miały wspólny cel – zapewnienie bezpieczeństwa migracyjnego państwo przyjmującym, przeciwdziałanie nieregularnej imigracji i niwelowanie zagrożenia terrorystycznego.

Analizując plan powołania ETIAS należy przyznać, że jest on częścią spójnej i przemyślanej koncepcji wzmocnienia ochrony granic zewnętrznych Unii i żaden tego element planu nie jest przypadkowy. Zgodnie z projektem rozporządzenia powołującego system, będzie on na poziomie technicznym obsługiwany przez eu–LISA, natomiast centralna jednostka systemu będzie zarządzana przez FRONTEX[22]. Warto w tym momencie dodać, że z dniem 6 października 2016 r. FRONTEX został przekształcony w Europejską Straż Graniczną i Przybrzeżną[23] - tym samym poszerzone zostały kompetencje Agencji m.in. w obszarze zarządzania granicami w sytuacjach kryzysowych. Zgodnie z art. 7 projektu rozporządzenia powołującego ETIAS, centralna jednostka ETIAS będzie odpowiedzialna za weryfikację zezwoleń na podróż i będzie pracowała w systemie 24/7. Stanie się ona zatem kolejnym elementem wzmacniającym kompetencje wywiadowcze FRONTEX (tzw. intelligence)[24]. Obecnie Frontex opracowuje m.in. analizę ryzyka migracyjnego na poziomie UE (CIRAM – Common Integrated Risk Analysis Model), kieruje siecią analizy ryzyka (FRAN – Frontex Risk Analysis Network) oraz ICONEtem (tzw. bezpieczną internetową siecią informowania i koordynacji dla służb imigracyjnych Państw Członkowskich)[25]. Ponadto od 2014 r. FRONTEX jest odpowiedzialny za europejski system nadzorowania granic - EUROSUR[26]. Włączenie w kompetencje Europejskiej Straży Granicznej zarządzania kolejnym instrumentem ochrony granic, jakim będzie ETIAS, potwierdza konsekwentne dążenie Unii do scentralizowania kontroli granic zewnętrznych i stworzenia modelowej, silnej Agencji o realnej możliwości działania w sytuacjach kryzysowych. Strategia ta oceniona być powinna wysoko i świadczy o wdrażaniu koncepcji długoterminowych, nie zaś działaniach ad hoc.

Wystawiając ETIAS pozytywną ocenę, trzeba też wspomnieć o kwestii ochrony praw podstawowych osób, których dane system będzie przetwarzał[27]. Analiza projektu rozporządzenia wskazuje, że wszystkie standardy (zgodne z zapisami Karty Praw Podstawowych UE, uwzględniające zakaz dyskryminacji i prawo do odwołania od decyzji negatywnej, a także kluczowe dla polityki migracyjnej prawo do poszukiwania ochrony międzynarodowej i prawo do ochrony w wypadku wydalenia)[28] w tym zakresie zostały zachowane. Jest to problem o tyle ważny, że efektem kryzysu migracyjnego jest zmiana optyki patrzenia na migracje – większy nacisk kładzie się obecnie na potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa społeczeństwom przyjmującym migratów.

Gdy w 1997 r. na mocy Traktatu Amsterdamskiego tworzona była Przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości i acquis Schengen zostało włączone do prawa UE, trudno było przypuszczać, że dorobek unijny w obszarze ochrony granic i zarządzania migracjami będzie po prawie 20 latach tak obszerny, a ochrona terytorium Unii będzie uzależniona od sprawnego funkcjonowania systemów wielkoskalowych i nowych technologii[29].

Podsumowując: w sytuacji kryzysu migracyjnego idea ETIAS pozwoli na zachowanie dotychczasowych przywilejów cudzoziemcom z krajów zwolnionych z obowiązku wizowego, przy jednoczesnym podniesieniu standardów bezpieczeństwa państw członkowskich.

*Dr Anna Kosińska – pracownik naukowy Katedry Prawa Unii Europejskiej KUL, Instytut na rzecz Państwa Prawa.

[1] Określenie brakujące ogniwo zostało użyte w wystąpieniu Komisarza Dimitrisa Avramopulosa. Zob. Press Release Security Union: Commission proposes a European Travel Information and Authorisation System (16.11.2016)

[2] Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Travel Information and Authorisation System (ETIAS) and amending Regulations (EU) No 515/2014, (EU) 2016/399, (EU) 2016/794 and (EU) 2016/1624, Brussels, 16.11.2016, COM (2016) 731 final.

[3] W uzasadnieniu projektu rozporządzenia szacuje się, że zaledwie 1% - 2% wszystkich wniosków kończyć się będzie wydaniem decyzji negatywnej.

[4] ETIAS – unijny system informacji o podróży oraz zezwoleń na podróż (fact –sheet), https://ec.europa.eu/home-affairs/sites/homeaffairs/files/what-we-do/po….

[5] Rozporządzenie Rady (WE) nr 539/2001 z dnia 15 marca 2001 r. wymieniające państwa trzecie, których obywatele muszą posiadać wizy podczas przekraczania granic zewnętrznych, oraz te, których obywatele są zwolnieni z tego wymogu, Dziennik Urzędowy UE L 81, 21.3.2001, s. 1–7.

[6] Lista państw, których obywatele nie potrzebują wiz, aby wjechać na terytorium RP jest dostępna tutaj: https://www.msz.gov.pl/pl/informacje_konsularne/przyjazd_do_polski/list…. Lista państw z którymi zostały podpisane porozumienia o liberalizacji wizowej dostępna jest tutaj: https://ec.europa.eu/home-affairs/what-we-do/policies/borders-and-visas….

[7] Pełna definicja mechanizmu znajduje się tutaj: „visa suspension mechanizm”, https://ec.europa.eu/home-affairs/e-library/glossary/v_en.

[8] Więcej na temat planowanych zmian: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/12/07-visa-…+

[9] Annual Report on the Situation in Asylum in European Union in 2015, EASO 2016.

[10] Frontex, Annual Risk Analysis 2016, s. 16.

[11] Communication from the Commission to the European Parliament, The Council, The European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions. A European Agenda on Migration. Brussels, 13.05.2015, COM (2015) 240 final.

[12] Aktualnie wprowadzane zmiany w obszarze prawa i polityki migracyjnej można śledzić na stronach Rady Europejskiej: http://www.consilium.europa.eu/en/policies/migratory-pressures/history-…

[13]Communication from the Commission to the European Parliament, the European Council and the Council. Back to Schengen – a Road map, Brussels, 4.3.2016, COM (2016) 120 final. Unia walczy obecnie o przyszłość strefy Schengen i jednym z elementów wdrażanej polityki zarządzania granicami było przyjęcie w dniu 7 grudnia 2016 r. projektu zmiany rozporządzenia Kodeks Graniczny Schengen w obrębie wzmocnienia kontroli na granicach zewnętrznych. Systematyczne kontrole objąć mają również osoby korzystające ze swobody przepływu, w tym członków rodziny obywateli Unii. Celem kontroli ma być m.in. weryfikacja, czy osoby te nie stanowią zagrożenia dla porządku publicznego i bezpieczeństwa wewnętrznego Unii. Więcej na ten temat: http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/12/07-syste….

[14] Na temat oryginalnych założeń Smart Borders Package można przeczytać tutaj: http://www.statewatch.org/news/2013/oct/ep-smart-borders-study.pdf. Na temat propozycji z kwietnia 2016 r. tutaj: http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-16-1249_en.htm. Zob. również: B. Mikołajczyk, Granice nowej generacji [w:] Państwo i terytorium, red. J. Menkes, E. Cała – Wacinkiewicz, C.H. Beck Warszawa 2015, s. 168 i nn.

[15] eu – LISA czyli Europejska Agencja ds. Zarządzania Operacyjnego Wielkoskalowymi Systemami Informatycznymi w Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości powstała na mocy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1077/2011 z dnia 25 października 2011 r., Dz. Urz. UE L 286 z 1.11.2011, s. 1. Ma siedzibę w Talinie w Estonii.

[16] Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Travel Information and Authorisation System (ETIAS)…, Explanatory memorandum, s. 2.

[17] Ibidem, s. 3.

[18] Koszt uruchomienia ETIAS szacowany jest na około 212,1 miliona euro, zaś roczny koszt funkcjonowania (85 milionów euro) ma zostać pokryty z opłat uiszczanych przez podróżnych. Ibidem, s. 15.

[19] Więcej na ten temat: Ibidem, s. 9. Przy automatycznym generowaniu aplikacji ETIAS będzie uzyskiwał dostęp m.in. do baz SIS, VIS, EES, Eurodac, ECRIS oraz baz Europolu.

[20] Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing an Entry/Exit System (EES) to register entry and exit data and refusal of entry data of third country nationals crossing the external borders of the Member States of the European Union and determining the conditions for access to the EES for law enforcement purposes and amending Regulation (EC) No 767/2008 and Regulation (EU) No 1077/2011, Brussels, 6.4.2016 COM(2016) 194 final 2016/0106 (COD)

[21] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, Stronger and Smarter Information Systems for Borders and Security, Brussels, 6.4.2016 COM(2016) 205 final.

[22] Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Travel Information and Authorisation System (ETIAS)…Explanatory Memorandum, s. 5.

[23] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/1625 z dnia 14 września 2016 r. zmieniające rozporządzenie (WE) nr 1406/2002 ustanawiające Europejską Agencję Bezpieczeństwa Morskiego (Tekst mający znaczenie dla EOG), Dz. Urz. UE L 251 z 16.9.2016, p. 77–79.

[24] Zob. A. Gruszczak, Zadania wywiadowcze Agencji Frontex: prawo – procedury – efekty [w:] Agencja Frontex w strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kuś, A. Kosińska, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2015, s. 13.

[25] Powołana na mocy Decyzji Rady z dnia 16 marca 2005 r. (2005/267/WE), Dz. Urz. UE nr L 83 z 1 kwietnia 2005, s. 48.

[26] EUROSUR został utworzony na mocy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1052/2013 z 22 października 2013 r. ustanawiającego europejski system nadzorowania granic (EUROSUR), Dz. Urz. UE L 295 z 6.11.2013, zob. A. Szachoń – Pszenny, N. Wantuch, Celowość budowy i charakter prawny EUROSUR-u [w:] Agencja Frontex w strefie Schengen. 10 lat doświadczeń, red. A. Kuś, A. Kosińska, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2015, s. 69.

[27] Zob. również A. Grzelak, Zarządzanie granicami w strefie Schengen. Czy tworzone systemy informacyjne stanowią wyzwanie dla ochrony danych osobowych w UE? Przykład SIS II i pakiet inteligentnych granic [w:] Wpływ acquis communautaire i acquis Schengen na prawopolskie – doświadczenia i perspektywy. Tom II – 15 lat acquis Schengen w prawie Unii Europejskiej, red. A. Kuś, A. Szachoń – Pszenny, Lublin 2015

[28] Więcej na ten temat: Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a European Travel Information and Authorisation System (ETIAS)…Explanatory Memorandum, s. 19.

[29] Więcej na ten temat: Migration and the new technological borders of Europe, red. H. Dijstelbloem, A. Meijer, Palgrave Macmillan 2011.