Szczyt Partnerstwa Wschodniego: czas podsumowań czy zmian?

Od inauguracji Partnerstwa Wschodniego minęło nieco ponad 8 lat. Szczyt w Brukseli, odbywający się 24 listopada 2017 roku, jest piątym z kolei spotkaniem przywódców państw członkowskich Unii Europejskiej i 6 krajów partnerskich Europy Wschodniej i Kaukazu Południowego, tj. Armenii, Azerbejdżanu, Białorusi, Gruzji, Mołdawii, Ukrainy. Poprzednie szczyty odbyły się w Pradze (2009), Warszawie (2011), Wilnie (2013) i Rydze (2015).

Formuła szczytu przywódców państw generuje nadzieje, albo co do przypieczętowania kluczowych ustaleń i podpisania porozumień, albo co do wyznaczenia nowych inicjatyw na przyszłość. Jednak szczyt Partnerstwa Wschodniego jest cyklicznym spotkaniem na najwyższym szczeblu - szefów państw i rządów, które odbywa się regularnie co 2 lata, niezależnie od tego, czy na wspólnej agendzie znajdują się kluczowe dla przyszłości Partnerstwa inicjatywy. W rzeczywistości, najważniejsze porozumienia były dotąd podpisywane lub ratyfikowane poza szczytami, by wspomnieć podpisanie umów stowarzyszeniowych z Gruzją, Mołdawią i Ukrainą w czerwcu 2014 czy zniesienie przez UE wiz dla obywateli Mołdawii (kwiecień 2014), Gruzji (marzec 2017) i Ukrainy (czerwiec 2017). Tegoroczny szczyt raczej nie przyniesie przełomowych decyzji, dotyczących dalszego rozwoju stosunków UE z państwami wschodniego sąsiedztwa, zaś przywódcy skoncentrują się na zdynamizowaniu implementacji zawartych dotychczas porozumień[1]. Wyjątkiem jest podpisanie nowej umowy z Armenią, tzw. wzmocnionego porozumienia o partnerstwie (ang. Comprehensive and Enhanced Partnership Agreement), którego negocjacje zakończyły się w lutym 2017 roku. Jest to nowy typ umowy, przeznaczony dla partnerów, których ambicje polityczne w zakresie relacji z UE nie sięgają stowarzyszenia i które wybrały ściślejszą integrację z innymi blokami gospodarczymi (z Unią Eurazjatycką), ale nadal są zainteresowane współpracą z UE. Umowa ta stanowi symbol zróżnicowania (ang. differentiation) w polityce sąsiedztwa - nowego podejścia zapowiadanego w przeglądzie Europejskiej Polityki Sąsiedztwa (EPS) z listopada 2015 roku[2].

Partnerstwo Wschodnie to polsko-szwedzka inicjatywa, wysunięta na forum Unii Europejskiej w 2008 roku. Jej celem jest stworzenie regionalnego (wielostronnego) wymiaru Europejskiej Polityki Sąsiedztwa w odniesieniu do 6 państw - "europejskich sąsiadów", usytuowanych w przestrzeni postsowieckiej, między Unią Europejską i Federacją Rosyjską. Ów nowy wymiar regionalny miał w założeniu równoważyć francuskie inicjatywy pogłębionej współpracy kierowane do "sąsiadów Europy", czyli państw położonych w basenie Morza Śródziemnego. Rezultatem było nadanie nowego impetu stosunkom dwustronnym (umowy stowarzyszeniowe, umowy o wolnym handlu, proces liberalizacji wizowej) oraz utworzenie ram współpracy wielostronnej, zarówno na poziomie współpracy międzyrządowej i parlamentarnej, jak i organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Głównym celem Partnerstwa, sformułowanym w deklaracji przyjętej na pierwszym szczycie w Pradze, było "stworzenie niezbędnych warunków dla przyspieszenia politycznego stowarzyszenia i dalszej integracji gospodarczej między Unią Europejską i zainteresowanymi krajami partnerskimi. Znaczące wzmocnienie polityki UE zostanie osiągnięte poprzez rozwój wschodniego wymiaru EPS. W związku z tym, Partnerstwo będzie wspomagać reformy polityczne i społeczno-ekonomiczne w krajach partnerskich, ułatwiając zbliżenie z Unią Europejską. Będzie to służyć podzielanemu zobowiązaniu na rzecz stabilności, bezpieczeństwa i dobrobytu w Unii, krajach partnerskich i na całym kontynencie europejskim"[3].

Partnerstwo Wschodnie stanowiło ofertę zacieśnienia i pogłębienia stosunków gospodarczych i politycznych, jednak bez perspektywy akcesyjnej. Było to spójne z logiką Europejskiej Polityki Sąsiedztwa, którą od początku charakteryzowała ambiwalencja strategicznych celów. Rozpoczynając dyskusję na temat ram przyszłej polityki sąsiedztwa, przewodniczący Komisji Europejskiej Romano Prodi mówił w grudniu 2002 roku, że punktem wyjścia dla nowej polityki nie jest obietnica akcesji, ale jednocześnie polityka ta akcesji nie wyklucza[4]. W rezultacie część państw członkowskich UE traktowała EPS i jej wymiary wielostronne jako alternatywę dla akcesji, podczas gdy inne państwa, w tym zwłaszcza Polska, jako de facto strategię przedakcesyjną. O ile wszyscy członkowie UE zgadzali się, że celem EPS i Partnerstwa Wschodniego jest gospodarcza modernizacja i polityczna transformacja w zgodzie z wzorcami unijnymi, to ostateczna forma wzajemnych stosunków musiała pozostać formalnie niezdefiniowana po to, by udało się uzyskać jednomyślną zgoda na uruchomienie tej polityki.

W Polsce, Partnerstwo było od początku krytykowane jako formuła technokratyczna, pozbawiona wymiaru strategicznego, a tym samym niezdolna do wykreowania realnej zmiany politycznej w unijnym sąsiedztwie. Z drugiej strony, wydarzenia ostatnich lat pokazują, że choć pozbawione bezpośrednich ambicji geopolitycznych, Partnerstwo przyniosło realne geopolityczne skutki. Ich ocena, w kontekście aneksji Krymu przez Rosję i wojny rosyjsko-ukraińskiej we wschodniej Ukrainie, nie jest jednoznaczna. Niemniej warto zauważyć, że technokratyzacja polityki sąsiedztwa (i Partnerstwa Wschodniego) oraz pozbawienie ich - przynajmniej na poziomie narracji - wymiaru strategicznego, służyły kilku celom. Po pierwsze, umożliwiły wypracowanie kompromisu w obszarze, w którym deklarowane interesy państw członkowskich UE charakteryzowały się poważnymi rozbieżnościami. Po drugie, pozwoliły na opakowanie partykularnych interesów części państw członkowskich w europejską narrację o promocji modernizacji, postępu i uniwersalnych wartości. Po trzecie, umożliwiły utrzymanie pozycji Komisji Europejskiej w obszarze polityki zagranicznej, pomimo wyhamowania dynamiki polityki rozszerzenia. Wreszcie po czwarte, technokratyzacja i strategiczna ambiwalencja miały w założeniu zapobiegać próbom delegitymizacji polityki UE i jej państw członkowskich jako formy neokolonializmu (na południu) oraz geopolitycznego starcia z Rosją (na wschodzie).

Na poziomie politycznym projekt Partnerstwa Wschodniego został szybko skonfrontowany z dwoma podstawowymi dylematami. Pierwszy z nich dotyczył stosowania instrumentarium polityki rozszerzenia (m.in. zasady warunkowości) w przypadku, gdy obietnica akcesji nie znajdowała się "na stole". Drugi - strategicznej rywalizacji z Rosją na obszarze "wspólnego sąsiedztwa". W pierwszym przypadku chodziło o promowanie analogicznych jak w przypadku Europy Środkowej celów transformacyjnych, ale w sytuacji braku najważniejszego instrumentu wpływu (obietnica członkostwa) i wobec państw dużo słabiej rozwiniętych i mniej zaawansowanych w procesie transformacji ustrojowej. W drugim przypadku Unia Europejska znalazła się - wbrew swej woli - na kursie kolizyjnym z rosnącymi ambicjami mocarstwowymi Federacji Rosyjskiej. Rywalizacja stała się nieunikniona w sytuacji, gdy Rosja wybrała strategię konkurencji, a następnie konfliktu, zamiast strategii konwergencji. Współpraca we "wspólnym sąsiedztwie" byłaby możliwa tylko pod warunkiem podążania przez Rosję drogą zbliżenia z UE i adaptacji do jej systemu politycznego i gospodarczego.

W 2015 roku został dokonany drugi przegląd polityki sąsiedztwa oraz odbył się czwarty szczyt Partnerstwa w Rydze. Wschodni sąsiedzi podzielili się na państwa stowarzyszone i niestowarzyszone z UE (3+3), choć ta druga grupa jest bardzo zróżnicowana i w konsekwencji wymaga stosowania przez UE różnorodnych instrumentów politycznych. O ile Armenia i Białoruś przystąpiły do Unii Eurazjatyckiej, to Azerbejdżan nie zdecydował sie na "wybór" żadnej z formuł integracji regionalnej, europejskiej lub eurazjatyckiej. Jednocześnie stosunki unijno-armeńskie są daleko bardziej zaawansowane niż stosunki unijno-białoruskie, bowiem Armenia jeszcze do połowy 2013 roku aspirowała do integracji z UE i negocjowała umowę stowarzyszeniową.

Powyższa sytuacja znalazła odzwierciedlenie w logice "nowej" EPS, gdzie większy nacisk położono na stabilność (w wymiarze gospodarczym i bezpieczeństwa), zróżnicowane stosunki z poszczególnymi sąsiadami oraz na podzielane interesy w większym stopniu niż na unijne wartości[5]. Wydaje się, że UE odchodzi od wpisanej w EPS u jej początków logiki rozszerzenia (bez rozszerzenia) na rzecz bardziej pragmatycznego układania relacji z sąsiadami. W przeglądzie z 2015 roku wskazuje się, że nie wszyscy partnerzy aspirują do unijnych reguł i standardów, zaś EPS powinna być lepiej dostosowana do preferencji każdego z partnerów co do natury i zakresu relacji z UE. Dalsze różnicowanie oferty wydaje się niezbędne w odniesieniu do trzech państw, które nie podpisały umów stowarzyszeniowych i pogłębionych umów o wolnym handlu (DCFTA: ang. deep and comprehensive free trade agreement). Armenia jest zainteresowana strefą wolnego handlu z Unią Europejską, ale na przeszkodzie stoi jej członkostwo w Unii Eurazjatyckiej. Azerbejdżan mógłby podpisać takie porozumienie z UE pod pewnymi warunkami (członkostwo w WTO), ale nie jest tym zainteresowany. Z kolei Białoruś nie jest ani zdolna do zawarcia ani zainteresowana porozumieniem o wolnym handlu z UE.

W przeglądzie EPS z 2015 roku wskazano więc pewien ogólny kierunek, jeśli idzie o rozwijanie stosunków z państwami niestowarzyszonymi, natomiast zabrakło choćby ogólnej odpowiedzi na pytanie o to, jaka jest unijna wizja pogłębiania stosunków z państwami stowarzyszonymi, oprócz wspierania implementacji już zawartych porozumień. Szczyt w Brukseli nie przyniesie tu najprawdopodobniej żadnych nowych rozwiązań ani deklaracji.

Swoista mapa drogowa współpracy w ramach Partnerstwa Wschodniego, określająca priorytety i działania na najbliższe lata, została ogłoszona przez Komisję Europejską i Europejską Służbę Działań Zewnętrznych już na kilka miesięcy przed zbliżającym się szczytem, tj. w czerwcu 2017 roku. Opierając się na 4 priorytetowych obszarach współpracy zdefiniowanych podczas szczytu w Rydze (1. rozwój gospodarczy i rynek; 2. wzmocnienie instytucji i dobre rządzenie; 3. energia, środowisko i klimat; 4. mobilność i kontakty międzyludzkie), instytucje unijne wskazały 20 konkretnych rezultatów do osiągnięcia do 2020 roku. Rezultaty te mają przynieść wymierne korzyści, widoczne i odczuwalne dla obywateli krajów partnerskich[6]. Stworzono plan działania określający, jaki postęp winien zostać osiągnięty do szczytu w Brukseli 24 listopada 2017 oraz jakie działania zostaną podjęte, by osiągnąć założone cele do 2020 roku. Na szczycie przywódcy krajów partnerskich jedynie potwierdzą swoje zaangażowanie na rzecz realizacji tych celów.

W świetle opisanych wyżej tendencji powstaje pytanie, czy Unia Europejska, przyjmując bardziej pragmatyczne podejście i promując zróżnicowane relacje z sąsiadami, dostosowane do ich preferencji, stopniowo zaprzestanie wysiłków na rzecz transformacji w sąsiedztwie, zadowalając się stabilizacją. Rok 2014 przyniósł strategiczne powody, by dokonać radykalnej reformy Partnerstwa Wschodniego po agresji Rosji na Ukrainę, jednak szczyt w Rydze miał charakter zdecydowanie bardziej technokratyczny niż polityczny. Unia Europejska zdecydowała się na kontynuowanie swojego zaangażowania w sąsiedztwie zgodnie z logiką stopniowej i ostrożnej adaptacji. Przykładowo, wiele mówi się o współpracy w sektorze bezpieczeństwa, ale już nie o gwarancjach bezpieczeństwa dla partnerów. Część analityków zwraca uwagę, że Partnerstwo pozostaje polityką, która z jednej strony zachęca kraje partnerskie do integracji z UE, ale z drugiej strony jest pozbawiona gwarancji pomocy w zmierzeniu się z konsekwencjami takiego zbliżenia[7].

W lutym 2014 roku, na wniosek Polski, po raz pierwszy pojawiło się w konkluzjach Rady stwierdzenie, że umowa stowarzyszeniowa nie jest ostateczną formą stosunków unijno-ukraińskich. Od tego czasu sformułowanie to było wielokrotnie powtarzane w różnych dokumentach, jednak nie uzyskało jak dotąd żadnej konkretyzacji, ani rozciągnięcia na pozostałe państwa stowarzyszone, tj. Gruzję i Mołdawię (z wyjątkiem, niewiążących dla pozostałych instytucji, rezolucji Parlamentu Europejskiego). Żadna wizja przyszłej współpracy, wykraczającej poza pełną implementację umowy stowarzyszeniowej i umowy o wolnym handlu, nie pojawiła się w konkluzjach Rady na temat Partnerstwa Wschodniego z 14 listopada 2016 roku[8].

Propozycję stworzenia "Partnerstwa Wschodniego plus" przedstawił natomiast Parlament Europejski (PE) w rezolucji przyjętej 15 listopada 2017 roku, na kilka dni przed szczytem w Brukseli. PE wezwał do wypracowania atrakcyjnego długoterminowego modelu "PW+", skierowanego do tych państw stowarzyszonych, które zanotują znaczący postęp w implementacji umowy stowarzyszeniowej i umowy o wolnym handlu. Zgodnie z tą propozycją, ów postęp umożliwiłby partnerom przystąpienie do unii celnej, unii energetycznej, unii cyfrowej czy do strefy Schengen. Te cele długoterminowe mogłyby być uzupełnione celami krótkoterminowymi, przynoszącymi realne i odczuwalne korzyści obywatelom Gruzji, Mołdawii i Ukrainy, takimi jak na przykład zniesienie opłat roamingowych[9]. Przedstawienie państwom stowarzyszonym perspektywy przystąpienia do unii celnej z UE postulował również były sekretarz generalny NATO Anders Fogh Rasmussen[10].

Powyższe propozycje wyrastają z przekonania, że należy sformułować nowe zachęty w formie konkretnej perspektywy kolejnych porozumień, zanim obecnie obowiązujące porozumienia zostaną w pełni implementowane. Propozycje te nie wpisują się w postulat przedstawienia tradycyjnej oferty akcesyjnej, ale - w duchu realizmu - promują formułę zróżnicowanej (selektywnej) integracji krajów Partnerstwa Wschodniego z Unią Europejską. Kolejne szczyty Partnerstwa Wschodniego powinny w większym stopniu służyć formułowaniu długofalowych celów strategicznych a nie tylko podsumowywaniu osiągniętych postępów.

Agnieszka Cianciara

Instytut Studiów Politycznych PAN

*Dr Agnieszka Cianciara - wicedyrektor i adiunkt w Zakładzie Europeistyki Instytutu Studiów Politycznych PAN, profesor wizytujący w Sciences Po Lyon, absolwentka Uniwersytetu Warszawskiego i Kolegium Europejskiego w Brugii; autorka książek i licznych artykułów naukowych na temat Europejskiej Polityki Sąsiedztwa i Partnerstwa Wschodniego, publikowanych w kraju i zagranicą, m.in. Partnerstwo Wschodnie 2009-2014: geneza, funkcjonowanie, uwarunkowania (Warszawa 2014) i Europejska Polityka Sąsiedztwa w perspektywie konstruktywizmu: aktorzy, narracje, strategie (Warszawa 2017 w druku).

Twitter: @AgaCianciara

[1] H. Kostanyan, The Fifth Eastern Partnership Summit: between hyperbole and understatement, "CEPS Commenatry", 8 November 2017.

[2] European Commission, High Representative, Review of the European Neighbourhood Policy, Brussels, 18.11.2015, JOIN(2015) 50 final, http://eeas.europa.eu/archives/docs/enp/documents/2015/151118_joint-communication_review-of-the-enp_en.pdf.

[3] Joint Declaration of the Prague Eastern Partnership Summit, 7 May 2009, Prague; https://www.rpo.gov.pl/sites/default/files/Joint%20Declaration%20of%20the%20Prague%20Eastern%20Partnership%20Summit%20-%207%20May%202009.pdf.

[4] Romano Prodi, A Wider Europe - A Proximity Policy as a Key to Stability, December 2002, http://europa.eu/rapid/press-release_SPEECH-02-619_en.htm

[5] S. Blockmans, The Obsolescence of the European Neighbourhood Policy, CEPS & Rowman and Littlefield International, Brussels & London 2017, s. 138.

[6] European Commission, High Representative, Eastern Partnership - 20 Deliverables for 2020. Focusing on key priorities and tangible results, Joint Staff Working Document, Brussels, 09.06.2017, SWD(2017) 300 final.

[7] A. Wilson, Partners for Life: Europe's Unanswered Eastern Question, "ECFR Policy Brief", October 2017.

[8] Council of the European Union, Eastern Partnership - Council Conclusions, Brussels, 14 November 2016 (OR. en) 14244/16 COEST 292 CFSP/PESC 925, http://www.consilium.europa.eu/media/22461/ep-st14244en16.pdf.

[9] European Parliament recommendation of 15 November 2017 to the Council, the Commission and the EEAS on the Eastern Partnership, in the run-up to the November 2017 Summit (2017/2130(INI)).

[10] Anders Fogh Rasmussen, The Case for an EU-Ukraine Customs Union, 12 July 2017, https://www.project-syndicate.org/commentary/eu-ukraine-customs-union-by-anders-fogh-rasmussen-2017-07?barrier=accessreg.